今年全國兩會期間，素有“土地代表”之稱的全國人大代表、清華大學新質生產(chǎn)力研究院院長蔡繼明，再次針對土地制度改革建言獻策：以飛地模式為主盤活農(nóng)村集體閑置資源資產(chǎn)，推動農(nóng)民“依法自愿有償”退出宅基地。

蔡繼明指出，目前農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)盤活利用程度整體仍然較低，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出。當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織凈資產(chǎn)收益率僅2.6%，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，2023年全國54.9萬個行政村中，有36.3%屬于無經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的“空殼村”，數(shù)量高達19.9萬個。

他建議，應轉變以“管資產(chǎn)”為核心、強調“就地盤活”的發(fā)展思路，探索以“管資本”為核心、以節(jié)余建設用地指標“飛地盤活”為主的新路徑，在市域乃至更大范圍探索多種飛地盤活發(fā)展模式。

他進一步指出，中央已多次發(fā)文鼓勵農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，然而實際推進卻步履維艱。其主要根源在于“房隨地走”的實踐原則，導致大量閑置住房與宅基地難以有效盤活；同時，宅基地退出的范圍與渠道也存在諸多限制，需通過深化土地制度改革等途徑破除相關制度約束。

近四成村莊淪為“空殼村”

農(nóng)村閑置資源盤活潛力巨大

蔡繼明指出，隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)資源大量閑置，而鄉(xiāng)村建設用地卻持續(xù)增加。1996至2023年，以宅基地為主體的鄉(xiāng)村建設用地從16.5萬平方公里大幅增至21.4萬平方公里，增長30%。

城鄉(xiāng)建設用地結構呈現(xiàn)顯著失衡。2025年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率高達67.9%，農(nóng)村常住人口不足全國總人口的三分之一。然而，村莊建設用地卻占了城鄉(xiāng)建設用地總量的三分之二，農(nóng)村常住居民人均占用建設用地面積足足是城鎮(zhèn)居民的3.7倍。即便從戶籍口徑來看，農(nóng)村居民人均占用建設用地面積仍為城鎮(zhèn)戶籍居民的1.7倍。此外，大量進城人口仍在農(nóng)村保留宅基地，導致不少宅基地處于閑置狀態(tài)。

“針對上述情況，黨的十八大以來，我國積極穩(wěn)妥開展了農(nóng)村集體閑置資源資產(chǎn)盤活利用工作并取得明顯進展，但盤活程度仍然不高。”蔡繼明說道。

農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活程度不高的狀況，在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平上也有所體現(xiàn)。他提供了一組數(shù)據(jù)：當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織凈資產(chǎn)收益率（經(jīng)營收益/年均凈資產(chǎn)）僅為2.6%。其中，空殼村（無經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的村）數(shù)量仍高達19.9萬個，占比36.3%。

區(qū)域發(fā)展不平衡問題亦較為突出，東部地區(qū)優(yōu)勢顯著，農(nóng)村集體建設用地出租出讓面積、全國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)（不含土地）在各級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的累計流轉交易數(shù)量、農(nóng)村集體經(jīng)營收益等指標，均遙遙領先于中西部地區(qū)。2023年全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營收益中，東部地區(qū)占比達85.7%，而中部、西部和東北地區(qū)占比分別僅為3.7%、8.0%和2.6%。

中央多次發(fā)文鼓勵

宅基地退出為何步履維艱

作為鄉(xiāng)村建設用地的主體，閑置宅基地的盤活在推動農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活過程中成為關鍵環(huán)節(jié)。

從2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，到2026年中央一號文件，盡管中央已多次發(fā)文鼓勵農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，并推動宅基地的“三權”分置改革，但農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用仍面臨諸多挑戰(zhàn)，進程相對緩慢。蔡繼明指出，在實踐中，這一改革的推進仍面臨制度性約束。

他明確指出，當前宅基地退出工作進度較為遲緩，重要原因之一在于現(xiàn)行法律法規(guī)政策之間存在“二律背反”現(xiàn)象。農(nóng)房與宅基地雖分別歸農(nóng)民個人和村集體所有，但在物質形態(tài)上卻緊密相連、不可分割。各地實踐中多遵循“房隨地走”原則，農(nóng)房所有權從屬于宅基地使用權，這不僅使得農(nóng)房私有產(chǎn)權難以得到有效維護，其合法流轉也難以順利實現(xiàn)。

與此同時，宅基地使用權的流轉范圍也相對受限。根據(jù)《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權不得單獨轉讓，且轉讓需滿足特定條件。城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民住宅或在農(nóng)村購置宅基地的行為均不被允許，因為這違反現(xiàn)行法律法規(guī)與相關政策。2025年中央一號文件明確提出兩項“禁止”要求：一是嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房及宅基地，以保障農(nóng)民基本權益、防止土地過度資本化、維護農(nóng)村土地集體所有制；二是嚴禁退休干部到農(nóng)村占地建房，避免權力尋租與資源濫用。由于農(nóng)民難以通過流轉或退出宅基地獲得更合理的補償，不少人寧可選擇“持房待售”，導致大量宅基地在農(nóng)村閑置。

蔡繼明認為，讓農(nóng)民真正能夠“依法自愿有償”退出宅基地，需要權衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關系：前者保證了農(nóng)民宅基地使用權完整的用益物權和擔保物權，拓寬了農(nóng)民獲取財產(chǎn)收益和抵押融資的渠道；后者則堵塞了農(nóng)村居民獲取財產(chǎn)收入和抵押融資的渠道，并導致農(nóng)村大量閑置住房和宅基地難以盤活利用。

為此，他提出，應該在給定“二律背反”前提下選擇最有利的政策變通，明確法律適用，完善司法解釋，推廣宅基地制度試點改革的成功經(jīng)驗。通過法律修訂等手段，深化土地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權和擔保物權。

從“管資產(chǎn)”到“管資本”

飛地盤活成為村集體增收新路徑

除了暢通農(nóng)民“依法自愿有償退出宅基地”的通道之外，制度創(chuàng)新也是提高農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活率的重要路徑。蔡繼明認為，這需要轉變傳統(tǒng)上以“管資產(chǎn)”為核心的發(fā)展思路。

“當前農(nóng)村資源盤活大多以資產(chǎn)管控為核心，強調‘就地盤活’，但在這種思路下，資源難以得到有效盤活，因此迫切需要從全國層面轉變盤活策略。”蔡繼明指出。

他進一步解釋，在當前政策框架下，農(nóng)村資源盤活要求各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聚焦實物形態(tài)的資產(chǎn)管護，因地制宜發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，從而盤活閑置的資源資產(chǎn)。但從實踐來看，這種模式更多適用于少數(shù)具備區(qū)位優(yōu)勢或資源稟賦較好的鄉(xiāng)村。

“就地發(fā)展的思路需要大量前期投入來完善基礎條件，這可能陷入‘越努力風險越高’的困境。”他指出，對于數(shù)量龐大的普通鄉(xiāng)村而言，僅依賴就地發(fā)展往往難以形成穩(wěn)定的收益來源，部分地區(qū)盲目布局旅游等產(chǎn)業(yè)項目，反而可能帶來投資風險，造成資源浪費。

因此，他建議確立以資本管控為核心、節(jié)余建設用地指標飛地盤活為主導的創(chuàng)新思路，構建“閑置資源資產(chǎn)—土地指標資本—收益—集體分紅+再投資”的良性循環(huán)體系。具體而言，即支持發(fā)展滯后的鄉(xiāng)村依托節(jié)余建設用地指標優(yōu)勢，通過“國企帶集體”“強村帶弱村”“鄉(xiāng)村飛地抱團”等多元飛地盤活模式，參與或主導項目開發(fā)，共享發(fā)展紅利。

他指出，相較于常規(guī)的建設用地指標交易，飛地模式賦予村集體更大的自主空間，收益方式更為靈活，也更易實現(xiàn)長期穩(wěn)定收益。

一般而言，建設用地指標交易主要在政府與政府、政府與集體之間開展，屬于行政主導的指標調劑模式，多采用一次性買斷方式，村集體獲得一次性資產(chǎn)變現(xiàn)收益后便退出交易。而飛地盤活模式則突出市場主體主導，合作形式既包括村集體間的攜手合作，也涵蓋村集體與國企等市場主體的聯(lián)合協(xié)作。

該模式不僅保留了一次性交易的傳統(tǒng)路徑，更創(chuàng)新性地提出以指標換股權——即將指標注入具體項目以獲取長期股權分紅。在此基礎上，還可進一步探索固定收益（如保底分紅）、浮動收益（如基礎收益加超額分成）等多元組合方式，供村集體根據(jù)自身風險偏好與發(fā)展需求自主選擇，最終實現(xiàn)從“一次性賣地”到“可持續(xù)增收”的轉型。

優(yōu)化制度設計

防止薄弱村莊遭遇“虹吸效應”

在推進飛地資源盤活的過程中，如何切實保障農(nóng)民和村集體的自主權，同時防止薄弱村莊遭遇“虹吸”現(xiàn)象，已成為政策制定者必須重視的關鍵議題。

蔡繼明認為，要充分保障村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主權，首要任務是把交易主體與收益方式的選擇權真正交還給農(nóng)民和集體。要確保農(nóng)民對“和誰一起干”有充分的發(fā)言權，防止外部主體隨意強行介入或通過行政命令搞“拉郎配”。還要向農(nóng)民清晰說明各類合作模式的利弊與風險，讓農(nóng)民和集體依據(jù)自身發(fā)展意愿及風險承受能力自主選擇，確保他們對“怎么分錢”擁有最終決定權。

此外，要保障全過程透明，從合作談判、合同簽訂到收益分配，全程向集體成員公開；重大事項嚴格履行民主決策程序，用看得懂的合同、算得清的賬目，讓農(nóng)民在“資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股東”的轉型過程中安心參與、放心獲益。

為防止弱村陷入資源虹吸困境，核心在于構建平等的利益聯(lián)結機制與風險防范體系。政府統(tǒng)籌推進“強村帶弱村”的跨村聯(lián)建模式，引導弱村把土地指標、資金等資源以“飛地”形式注入優(yōu)勢區(qū)域，并由弱村根據(jù)自身風險偏好自主選擇收益模式：既可選擇保底收益（如固定租金）以保障穩(wěn)定回報，也可選擇“保底+浮動”或完全按股分紅的方式獲取更高增值，真正實現(xiàn)“我的收益我做主”。

他強調，在這一過程中，政府的角色在于強化指導與監(jiān)管：事前指導合同規(guī)范、協(xié)助談判，避免弱村因信息不對稱“吃啞巴虧”；事中監(jiān)督項目運營，確保財務透明、分紅方案公開公正；事后建立履約糾紛調解機制，保障弱村在合同簽訂、項目管理、財務監(jiān)督等環(huán)節(jié)擁有實質話語權，真正達成“資源入股、按股分紅、風險可控”的目標。

在蔡繼明看來，完善宅基地退出機制、探索飛地盤活模式，能夠為農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活開辟新的制度路徑，讓資源在更廣闊的范圍內實現(xiàn)價值，進而為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大注入新的動力。

采寫：南方農(nóng)村報記者 鄧寶盈

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