《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱生態(tài)環(huán)境法典）3月12日表決通過后，本報記者專訪了十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員、全國人大常委會生態(tài)環(huán)境法典編纂領導小組成員和工作專班負責人、中國法學會副會長呂忠梅。“這是幾代環(huán)境法學人的夙愿，也是我們今天的驕傲。”親歷了生態(tài)環(huán)境法典從構想變?yōu)楝F(xiàn)實全過程的呂忠梅感慨道。

生態(tài)環(huán)境法典出臺水到渠成

Q

中國環(huán)境報：“民法典之后會編纂哪部法典？”這個問題如果放在十年前，恐怕很少有人會想到生態(tài)環(huán)境法典。如今生態(tài)環(huán)境法典真的通過了，能否分享一下您的感受？

呂忠梅：2016年，中國法學會環(huán)境資源法研究會組織法典編纂研究課題之初，我曾和大家說，這件事可能需要10年、15年甚至20年，或許我們這一代人都無法親眼看到法典出臺。但我知道，無論快慢，中國都需要這部法典。作為一名學者，我們能做的是，先做好理論和方案儲備，只要時機成熟就能立即提供，而不是等國家有需要了再臨時啟動、倉促研究。當然，我們組織課題研究也不只是為了法典文本，也希望以這個研究項目為紐帶，凝聚學界共識，推動整個學科建設。

今天生態(tài)環(huán)境法典能夠出臺，有點出乎意外，但也在意料之中。

說“意外”，是當初的確沒想到有這么快。說“意料之中”，是因為黨的十八大以來我國生態(tài)文明建設取得的巨大成就，足以推動生態(tài)環(huán)境法治建設邁上新臺階。十年來，生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生的顯著變化，生態(tài)文明體制改革推動的制度建設，都在呼喚法治升級。一部法典能否出臺，支撐它的不是立法技術和文本，而是政治、經濟、社會民意和法律基礎，這些條件都具備了，出臺就是水到渠成。

從政治上看，這十年，生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局；習近平生態(tài)文明思想逐漸形成；2018年憲法將“美麗”確定為社會主義現(xiàn)代化強國目標，明確了保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的國家任務，規(guī)定由國務院領導和管理生態(tài)文明建設，形成了由國家目標、國家任務、國家職責構成的“環(huán)境憲法”條款。

這十年，黨和國家生態(tài)環(huán)境保護的決心、力度前所未有。堅定不移推進污染防治攻堅戰(zhàn)，中央生態(tài)環(huán)保督察動真碰硬，以強有力的舉措倒逼各地轉變“唯GDP”思維，促進發(fā)展方式轉變。

這十年，我們持續(xù)在立法領域補短板、強弱項、填空白，過去比較缺少的大尺度空間生態(tài)保護，例如長江、黃河、青藏高原、國家公園等，都有了專門立法。污染防治領域也補齊了土壤污染防治立法空白，大部分單行法都進行了修訂。

Q

中國環(huán)境報：習近平生態(tài)文明思想是編纂這部法典的綱和魂。如何深刻理解這部法典出臺的重大政治意義？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境法典是習近平生態(tài)文明思想法治化、制度化的集大成之作。這部法典出臺的意義重大：一是把習近平生態(tài)文明思想的理論精髓和核心要義用法律制度的方式加以貫徹落實；二是把習近平生態(tài)文明思想的實踐成果總結提煉為法律規(guī)范；三是把習近平生態(tài)文明思想的“以人民為中心”立場制度化，回應人民群眾日益增長的“盼環(huán)保”“盼生態(tài)”新期待；四是將習近平生態(tài)文明思想的“共建地球美好家園”理念具體化為國內法，以法治方式給極不確定的全球生態(tài)環(huán)境治理注入最大的確定性；五是落實完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的要求，促進形成“生態(tài)環(huán)境法”這一新的法律部門。

“生態(tài)環(huán)境法”這個新的法律部門形成，對法治國家建設意義重大。從立法方面看，直接關系法典頒布后相關法律法規(guī)立、改、廢、釋。從法典實施角度看，關系各方面、各層級的主體的實施準備工作。從生態(tài)環(huán)境法治人才培養(yǎng)看，會對學科建設體系、人才培養(yǎng)體系、教育教材教師體系產生巨大影響。

創(chuàng)設了兩條全新的法律適用規(guī)則

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典采用“適度法典化”模式，實行“法典+單行法”并存。這種設計的核心考慮是什么？

呂忠梅：“適度法典化”方式是為了解決傳統(tǒng)法典的僵化弊端、保持法典開放性，同時立足國情實際的一種立法考量。具體來講，不是對現(xiàn)行所有法律“不問東西”地一概納入，而是對現(xiàn)行立法分別采取法典編纂完成即予以廢止、繼續(xù)保留并根據(jù)法典內容進行修改、根據(jù)情況制定新法等三種方式進行編纂。

核心考慮有兩方面。一方面，我們今天所處的時代面臨許多新的巨大挑戰(zhàn)，世界法典化經歷了法典化、解法典化后的再法典化時代，生態(tài)環(huán)境法典作為二十一世紀的標志性法典，必須超越過去的法典化、解法典化理論與實踐，編纂一部高質量的新型法典，讓法典具備與時俱進的功能。

另一方面是從中國的現(xiàn)行立法實際考慮。在我國原有的法律體系中，沒有生態(tài)環(huán)境法律部門，現(xiàn)行的30多部法律被分別納入行政法、經濟法兩個法律部門。大體上看，以污染防治為核心或者污染防治的單行法，即通常說的“小環(huán)境法”被放在行政法部門；以資源、能源開發(fā)利用為核心的資源與能源類立法，歸屬經濟法部門。由于不同法律部門立法的理念、目標、調整范圍等都有不同，導致制度交叉重復、矛盾沖突等諸多問題，需要在法典編纂過程中妥善處理。

基于這兩方面考慮，生態(tài)環(huán)境法典對現(xiàn)行立法以及未來可能出現(xiàn)的新立法進行了分類處理。第一類是對已有的“小環(huán)境法”，包括環(huán)境保護法和污染防治類單行法，在法典頒布實施后予以廢止；第二類是對與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系密切，既是生態(tài)環(huán)境要素或系統(tǒng)又是資源的資源能源類法律，采取擇其要旨要則納入法典方式進行編纂，在法典頒布實施后繼續(xù)保留單行法；第三類是針對目前尚未制定法律但又必須納入法典，未來會有專門立法的新興領域，如應對氣候變化等，法典進行了前瞻性原則規(guī)定，為未來立法預留了空間。

Q

中國環(huán)境報：法典在法律適用規(guī)則方面有哪些創(chuàng)新？

呂忠梅：“適度法典化”模式意味著將會存在生態(tài)環(huán)境法典和單行法的“雙法源”情形，如何處理生態(tài)環(huán)境法典出臺后，法典與單行法之間的法律適用關系以及出現(xiàn)的新的體制變動，是一個新問題。因此，生態(tài)環(huán)境法典第1239條、第1240條創(chuàng)設了新的法律適用規(guī)則。

一是規(guī)定生態(tài)環(huán)境法典頒布后，生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等相關領域有進一步規(guī)定的，適用其規(guī)定。也就是說，如果單行法沒有“進一步規(guī)定”，一律適用生態(tài)環(huán)境法典。這打破了傳統(tǒng)的“新法優(yōu)于舊法”“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用規(guī)則，表明生態(tài)環(huán)境法典與單行法之間，既不是普通法與特別法的關系、也不是新法與舊法的關系。“這是重大立法創(chuàng)新，對未來的執(zhí)法也非常重要。”

二是針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制改革，規(guī)定后續(xù)若有調整的，按新體制執(zhí)行。這為未來進一步深化生態(tài)文明體制改革預留了空間。

“一部生態(tài)環(huán)境法典，半部污染防治法”

Q

中國環(huán)境報：在生態(tài)環(huán)境法典施行后，納入法典的環(huán)境保護法等10部污染防治類法律將不再保留。您如何評價這10部法律的歷史貢獻？

呂忠梅：這10部法律作為我國生態(tài)環(huán)境保護的“起步法”，歷史功績不可磨滅。從1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》開始，這10部法律在我國生態(tài)環(huán)境保護起步及發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大作用，奠定了我國生態(tài)環(huán)境法治建設的堅實基礎，對打好污染防治攻堅戰(zhàn)、新時代生態(tài)文明建設都作出了巨大貢獻。

也是因為這10部法律所確立的制度體系已經成熟定型，所以才可以通過類型化的方式寫入法典。粗算一下這10部法律在法典中的占比情況：法典一共1242條，僅污染防治編就有526條，加上總則編和法律責任部分，共有600多條。正可謂“一部生態(tài)環(huán)境法典，半部污染防治法”。這也充分說明，這10部法律是被實踐證明行之有效的法律。

這10部法律為生態(tài)環(huán)境法典的編纂奠定了法律基礎。法典中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管體制、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度、生態(tài)監(jiān)測制度、生態(tài)環(huán)境影響評價制度等一些總則的重要規(guī)定，都是在這些法律基礎上加以編訂纂修、集成升華的。

我也聽到有人擔憂“法律沒了”，不好執(zhí)行。其實，這些法律經過編纂后，制度的協(xié)同性、協(xié)調性顯著增強，處罰尺度、執(zhí)法標準等都更加統(tǒng)一，一些制度還作了銜接，將更便于執(zhí)法、也更能提升執(zhí)法效能。

生態(tài)文明體制改革累累碩果入典

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典及時將改革成果上升為法律，這具體體現(xiàn)在哪些方面？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境法典對生態(tài)文明體制改革成果作了總結提煉，以法律規(guī)范形式進行制度化，讓改革成果變成穩(wěn)定、可預期、有保障的法律制度。

有的改革成果首次入法，讓改革有了法律依據(jù)。比如，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》部署的重大改革任務，這項改革一直在探索發(fā)展，但也一直沒有形成完整的法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境法典在總結改革實踐的基礎上，在總則中明確規(guī)定國家完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，維護國家利益。在第五編又專門規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓枭蹋⑶颐鞔_了檢察機關提起民事公益訴訟的條件。這些規(guī)定以前都是沒有的，通過完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，既避免行政機關選擇性執(zhí)法，也促使企業(yè)依法進行磋商。

有的是進一步完善制度。比如，在監(jiān)管體制條款中，將過去的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理”完善為“生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理”，并明確將“四個統(tǒng)一”（統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責）進行完整表述，增加“保護”的限定語，厘清不同職能部門的職責邊界；將中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度在法律中加以明確規(guī)定；將實踐探索的“三線一單”制度加以提升，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度等。

還有的是通過具體制度銜接來體現(xiàn)改革成果。比如，陸海統(tǒng)籌機制的實踐探索很多，但因法律分隔很難形成體系性制度安排。生態(tài)環(huán)境法典具有體系化優(yōu)勢，可以在總則編規(guī)定陸海統(tǒng)籌機制，并在污染防治編中的水污染防治分編、海洋污染防治分編進行具體銜接，從制度層面落實“治海先治陸”理念。

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典編纂是事關全局的重大改革，還有哪些重要改革成果和重大決策部署寫入了法典？

呂忠梅：中國向世界作出“雙碳”目標的莊嚴承諾，在法典中不僅得到了充分體現(xiàn)，而且將其轉化為具體的法律規(guī)范。綠色低碳發(fā)展獨立成編，與污染防治編、生態(tài)保護編并列，是中國生態(tài)環(huán)境法典的一大創(chuàng)舉。這種將發(fā)展規(guī)范與保護規(guī)范集中在一個法律文本中的立法模式，為廣大發(fā)展中國家提供了“發(fā)展與保護”協(xié)同推進的法典范式。其中，明確國家通過降碳減污協(xié)同增效推動減緩氣候變化的法律機制，彰顯履行國際義務的大國擔當。

發(fā)展循環(huán)經濟法律制度得到全面完善，法典在“平移”現(xiàn)行循環(huán)經濟法相關制度的基礎上，立足于新興產業(yè)發(fā)展需求，將新能源汽車動力電池、風電葉片、光伏等新興領域固廢處置納入規(guī)范，貫通綠色設計、綠色制造、綠色供應鏈全流程，實現(xiàn)對傳統(tǒng)產業(yè)、新興產業(yè)與未來產業(yè)的全覆蓋，呼應“十五五”規(guī)劃的戰(zhàn)略導向。

法典還專設“生態(tài)修復”一章，分量很重。將多年來生態(tài)修復的實踐探索和成熟經驗加以總結提煉，立足于建構一個統(tǒng)一、協(xié)調、完備的生態(tài)修復法律制度，以更好地適應生態(tài)修復的內在需求。

同時，填補荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護的立法空白，明確其重要生態(tài)功能，使其與森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)享有同等法律保護地位。

Q

中國環(huán)境報：應對氣候變化為何沒有在法典中獨立成編？

呂忠梅：有人認為，應對氣候變化不單獨設編就是對這個問題的不重視。這是不對的。

將應對氣候變化放在綠色低碳發(fā)展一編中，是基于源頭治理、系統(tǒng)治理的深刻考量。因為應對氣候變化的法律措施只是針對應對氣候變化本身的一些法律工具，比如，碳市場建設、碳核算體系等。而發(fā)展循環(huán)經濟和能源綠色低碳轉型，才是應對氣候變化最根本的舉措。法典把應對氣候變化的“治本之策”與“治標之舉”置于一體并相互銜接，將減緩氣候變化與適應氣候變化相互貫通，可以更好地體現(xiàn)應對氣候變化的國家戰(zhàn)略，并確保其目標實現(xiàn)。

當務之急，是要學懂弄通法典、領會法治精神

Q

中國環(huán)境報：環(huán)境保護法2015年施行后，釋放的威懾力迄今讓人印象深刻。生態(tài)環(huán)境法典會對今后的執(zhí)法實踐帶來哪些影響？我們該如何做好法典與現(xiàn)有執(zhí)法體系的銜接，確保執(zhí)法嚴格規(guī)范？

呂忠梅：環(huán)境保護法的“幾顆牙齒”，像按日連續(xù)處罰等在生態(tài)環(huán)境法典中都還在。但是我們也要看到，經過這十年的努力，生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生了根本性變化：生態(tài)環(huán)境質量呈現(xiàn)持續(xù)改善趨勢，全社會生態(tài)環(huán)境保護意識有了很大提高，自覺守法也成了更多企業(yè)的理性選擇。近年來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和司法案件的數(shù)量都呈現(xiàn)下降趨勢。

基于新的時代背景，生態(tài)環(huán)境法典處罰力度不減，繼續(xù)保持“最嚴”態(tài)度。同時，增加了更多激勵性措施，鼓勵市場主體、社會公眾主動選擇保護生態(tài)環(huán)境。完善法律責任追究程序，更加突出“過罰相當”，要求采取更多柔性執(zhí)法方式，避免出現(xiàn)“一刀切”“小過重罰”等問題，讓法治有溫度。

這就要求，在執(zhí)法過程中，對有主觀惡意的違法行為，堅持嚴懲不貸。但企業(yè)在生產經營過程中不可避免會帶來環(huán)境副產品，就要更多引導企業(yè)理性選擇，主動落實環(huán)保責任，而不是“以罰代治”“一罰了之”，甚至違背法治精神“重復罰”“多頭罰”。

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典將于2026年8月15日施行，未來落地可能會面臨哪些挑戰(zhàn)，當前如何應對？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境法典的很多制度設計都包含著新理念、新安排，要真正落地實施，還需要進行認真準備。

首先，配套制度要跟上。法典整合了這么多部法律，現(xiàn)有相關法律、法規(guī)甚至技術規(guī)范都需要全面清理、跟進；其次，執(zhí)法力量和執(zhí)法能力要與時俱進，能力建設既包括對法律的理解、掌握、運用等“軟件”提升，也包括現(xiàn)代科技手段等“硬件”賦能；還有社會動員、宣傳教育、人才培養(yǎng)等，讓各方面都理解并自覺守法。

當前階段，我認為最大的挑戰(zhàn)是如何真正學懂這部法律。

生態(tài)環(huán)境法典的一個特點是在概念創(chuàng)新基礎上的制度創(chuàng)新，如果我們不去深入理解這些新概念，就很難把握“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”的體系性、系統(tǒng)性、整體性思維。比如，很多制度看起來都是在原來的“環(huán)境”前面加上了“生態(tài)”二字——生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等，如果從法典所界定的“生態(tài)環(huán)境”這個基石概念來理解，就不是在“環(huán)境”前加上“生態(tài)”二字這么簡單，而是制度的內涵和外延都發(fā)生了根本性變化，對于制度的實施也提出了許多新要求。

因此，我們必須認真理解和把握這些概念的新內涵，從法典規(guī)定的制度本意出發(fā)去執(zhí)行，而不是回到從前熟悉的“套路”中，否則，法典寫得再好，也會變成一紙空文。

來源：中國環(huán)境報

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