“十五五”時期基層應急管理的容錯糾錯機制構建

基層是國家應急管理體系的“最后一公里”，但在實踐中，容錯糾錯機制失靈導致的基層干部“不敢為”問題日益突出，權責配置失衡、容錯糾錯機制的操作梗阻、機制運行的協同鏈條斷裂等現實難題亟待解決。隨著“十五五”時期應急管理向事前預防轉型，應進一步構建權責清單動態化、容錯標準場景化、保障制度體系化的基層應急管理容錯糾錯機制，以激發基層干部應急管理擔當活力，進一步夯實基層安全防線。

基層是守護人民群眾生命財產安全的“第一道防線”。作為基層應急處置前沿陣地，鄉鎮（街道）承接了風險排查、預警傳遞、先期處置、群眾轉移的全鏈條職責，是實現頂層設計與微觀治理有效連接的關鍵樞紐。

“十四五”時期，隨著基層應急管理能力提升，我國已初步形成“屬地為主、條塊結合”的應急管理工作格局，但隨著“十五五”時期應急管理向事前預防轉型，仍有一些深層矛盾亟待引起重視，最為典型的就是鄉鎮（街道）應急處置中“責任無限化”與“權力有限化”的權責倒掛問題，以及相應的容錯糾錯機制因標準模糊、程序繁復、激勵缺失等問題陷入“制度懸浮”的困境，致使基層干部在應急處置中陷入“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的認知誤區，嚴重制約應急治理的實際效能提升。從現有研究看，學者們大多將權責匹配與容錯糾錯機制割裂探討，缺乏結合基層應急場景的交叉思考，導致形成的路徑建議前瞻性、操作性不足。

一、基層應急管理容錯糾錯機制構建的理論邏輯

明晰基層應急管理容錯糾錯機制構建的理論邏輯，是破解實踐難題的前提，其核心要義需從理論依據、內在關聯與價值導向三個維度予以闡釋。

（一）理論依據：權責一致理論與“三個區分開來”相耦合

權責一致理論強調對應急管理的主體來說，應該是“有權必有責、有責必有權、權責需對等”，這為基層應急容錯糾錯機制劃定了適用邊界。“三個區分開來”強調，要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。這是落實容錯糾錯的根本遵循，也是“什么錯要容、什么錯不容”的核心標準。權責一致理論與“三個區分開來”在理論上高度契合，前者解決“權責怎么匹配”的問題，后者則解決“失誤如何界定”的問題，它們共同為容錯糾錯機制的構建提供合法性與正當性基礎。

（二）內在關聯：權責匹配程度決定容錯糾錯機制運行效度

權責匹配是基層應急管理容錯糾錯機制有效運行的前置條件，機制運行的效度反過來又是權責匹配程度的直接體現。當基層權責關系處于平衡狀態時，容錯糾錯機制可以精準區分“客觀條件限制的失誤”與“履職缺位的失職”，避免問責過度化；而當“權小責大”的權責倒掛問題突出時，干部因資源調度權、執法權缺乏出現處置偏差，又很難將其納入容錯范圍之內，也難以通過糾錯優化權責關系，容錯糾錯機制易陷入“界定難、執行難”的境地。因此，容錯糾錯機制并非獨立的制度安排，它是與權責匹配程度高度關聯的一種治理工具，二者相互依存、相互促進。

（三）價值導向：激發基層應急管理擔當活力的核心抓手

“十五五”時期基層應急管理的核心目標要從被動響應向主動預防轉變，這要求基層干部必須敢于主動排查并臨機處置風險隱患。但當前基層卻普遍存在“多做多錯、少做少錯”的認知誤區，究其本質，是容錯糾錯機制缺失導致的擔當動力不足。

因此，基層應急管理容錯糾錯機制的核心價值在于，通過寬容探索性失誤、糾正操作性偏差，為敢于擔當的一線干部“撐腰鼓勁”，沖破“問責泛化”的心理桎梏。這一機制的構建還能夠引導干部聚焦履職盡責這一核心目標，有效推動基層應急治理從結果導向到過程與結果并重轉變。

二、基層應急管理容錯糾錯機制構建的現實困境

清晰的理論邏輯為基層應急管理容錯糾錯機制的構建提供了方向性指引，但在基層一線的應急處置實踐場域中，權責配置的結構性失衡、容錯糾錯機制的操作性梗阻與機制運行的協同性短板還比較突出，形成了三重因素交織影響基層應急管理效能的治理難題。

（一）“責任無限化”與“權力有限化”的深層矛盾

一是權責倒掛。在屬地管理的邏輯前提下，鄉鎮（街道）承擔著“兜底性”應急責任，基層干部的職責實現了從風險排查到災后重建的全鏈條、全覆蓋，但與之匹配的執法權、資源調度權卻被高度上收。比如，絕大多數鄉鎮（街道）干部開展安全生產檢查僅有勸導權，并未被委托授予約束力強的查封扣押權，但若發生事故卻要承擔責任。這種“責任無限、權力有限”的現實困境，往往讓基層干部在應急管理工作中陷入進退兩難的窘境。

二是邊界模糊。“條塊分割”體制的客觀限制，導致鄉鎮（街道）與縣級部門的權責邊界模糊，易形成責任真空或責任重疊地帶。縣級部門往往通過“文件下放”等方式，將監管責任轉嫁到鄉鎮（街道），形成部門指導、鄉鎮落實或部門免責、鄉鎮擔責的怪象。例如，在地質災害防控工作中，自然資源部門將日常巡查責任推給基層，自身僅承擔指導責任，一旦災害發生，鄉鎮（街道）卻要成為主要問責對象。

三是保障缺位。可以預見，“十五五”時期將面臨極端天氣常態化與新興風險多元化并存的局面，這對鄉鎮（街道）的應急管理能力提出了更高要求。然而，當前鄉鎮（街道）在“人、財、物、技、智”等方面的保障不同程度存在滯后性與不平衡性。例如，多數鄉鎮（街道）應急辦專職人員缺口嚴重，一名干部往往身兼數職；應急救援經費在縣級專項預算中也不能得到全面保障，物資儲備與設備購置較困難。

（二）“原則性規定”與“場景化需求”的適配落差

一是宏觀原則與基層場景的適用脫節。現有容錯制度多為省級層面的原則性規定，缺乏有針對性的鄉鎮（街道）應急場景細化標準，未明確“容什么錯、不容什么錯、容到什么程度的錯”。比如，對極端天氣下通信中斷導致的預警延遲、新興風險防控中認知局限導致的隱患漏判等高頻情形，并未納入容錯范圍內；未劃定主觀故意與客觀制約的問責界限，極易造成同類失誤處理“一刀切”。

二是高門檻申請與低效率審批的雙重制約。基層應急容錯申請審批存在“材料多、環節多、周期長”的問題，抑制了干部的申請意愿。例如，一些地區要求提交10余項申請材料，而干部因忙于現場處置難以留存較為完整的書面材料，但材料不全又是被駁回申請的慣常理由；審批需經鄉鎮（街道）初審、縣區審核、黨委審批等多個環節，走完流程可能耗費數月時間。

三是部門主導與多元參與的結構失衡。當前基層容錯的認定多由紀檢監察部門與應急管理部門來主導，認定過程中并沒有行業專家、群眾代表的參與，其認定結果往往被詬病公信力不足，因為認定基層干部在應對突發事件時的“程序瑕疵”、新興風險防控中的“專業偏差”等特殊情形，均需要專業知識的論證支撐。

（三）“容錯—糾錯—激勵”的鏈條斷裂

一是容糾銜接斷裂。“重容但輕糾”是當前基層應急管理容錯糾錯機制運行中的普遍現象。部分地區完成任務似的搞容錯、搞豁免，卻沒有制定糾錯整改方案、開展錯誤跟蹤評估等后續工作。部分基層干部因隱患排查遺漏被容錯后，并沒有及時補課，如參加隱患排查的專業培訓、得到專業領域專家的實際指導等。這種容錯與糾錯的人為割裂，常導致那些被容錯的干部在后來的工作中又出現同類錯誤。

二是激勵保障脫鉤。基層實踐中，盡管一些地方規定不將容錯作為考核評優的指標，但二者卻在干部選拔時被隱性關聯。筆者就此對重慶部分鄉鎮（街道）干部進行過調研。調研結果顯示，78.6%的受訪者“知曉容錯機制”，但當問及“自己遇到情況是否會主動提出申請”時，僅有36.5%的受訪者表示“會”，而“擔心影響前途”是大多數干部選擇沉默的主要顧慮。

三是數字賦能不足。智慧應急建設正在加速推進，對容錯糾錯機制數字化轉型提出了迫切需求，但當前機制仍高度依賴人工操作，數字賦能不充分不平衡。基層干部應急處置多以紙質記錄留存證據，缺乏全過程數字化軌跡，在容錯申請時難以提供完整的證據鏈；審批依賴人工查閱材料，尚未接入應急指揮平臺數據，認定效率大打折扣，整改落實缺乏數字化跟蹤。

三、“十五五”時期基層應急管理容錯糾錯機制的構建路徑

容錯糾錯機制既不是為紀律松綁，更不是干部違法違紀的護身符。它是通過合理界定錯誤，及時糾正探索之失，激勵干部在深化改革中擔當作為的重要制度創新。針對當前基層應急處置的現實困境，“十五五”時期，要以權責匹配為中心，系統構建基層應急管理容錯糾錯機制。

（一）以清單化的權責界定夯實機制根基

一是厘清權力責任清單。按自然災害、安全生產、新興風險分類，細化基層責任清單與權力清單，厘清主體責任與配合責任范圍，賦予鄉鎮（街道）應急征用權、臨機處置權，明確權力行使條件與程序。對于權責交叉地帶的特殊情形，應制定責任劃分指引，杜絕部門實行責任轉嫁。

二是建立動態清單機制。結合“十五五”時期新興風險防控需求，建議每年由縣級應急管理部門牽頭研判、修訂權責清單，將低空經濟管控、數據安全應急等新增職責納入清單之內，并匹配與行為責任相對應的應急管理權力范疇，確保權責匹配的時效性。

三是推動考核問責銜接。將權責清單作為基層應急管理考核與問責的直接依據，清單外責任轉嫁所導致的失職應納入容錯范圍之內，清單內因失職瀆職所導致的失職不予容錯，要推動形成“問責不越界、容錯不逾矩”的良好考核局面。

（二）以精準化的機制設計破解實踐梗阻

一是制定場景化的容錯標準。建議加快出臺關于基層應急管理容錯的專項指引，并制定差異化的容錯標準，做到精準容錯。建立容錯糾錯政府清單制度，正面清單應涵蓋探索性改革創新類錯誤、應急處突臨機決斷類錯誤、客觀條件受限履職類錯誤等，但必須明確行為已履行請示義務且未謀私利，并主動挽損等限制條件；負面清單要明確排除違反政治紀律與決策部署、造成重大后果、拒不糾錯或重復犯錯等情形。

二是構建規范化的容錯程序。目前基層應急管理容錯糾錯程序較為行政化、隨意化與復雜化。要推行“雙軌啟動—簡化材料—限時辦結”的法定程序，實行干部自主申請與組織主動核查雙軌制；要簡化容錯申請材料，規定僅需提交處置記錄、現場證據等核心材料即可；還要固定審批時限，提升容錯糾錯機制的運行效率。

三是建立前置化的免責制度。應急處置容錯免責的核心是“盡職即免責，失職必追責”。對于基層干部，凡已全面履職、程序合規、留痕可查，即應認定為“盡職”，可直接前置免責。基層應急中主要有以下幾類情形：已按應急預案履職，因不可抗因素導致損失；事發突然，為控險救人臨機決策，事后及時報告并糾錯；落實上級部署、推進探索創新出現失誤；集體決策，明確反對或保留意見，仍執行并盡職；已盡職責，但執法時因企業隱瞞、標準缺失、技術限制未發現隱患；執行上級交辦任務，因權責不對等、資源不足，已盡最大努力仍未達預期。

四是落實務實化的整改措施。建議由縣級應急管理部門聯合鄉鎮（街道）黨（工）委、政府（辦事處）成立專班，在容錯后續指導相關部門務實精準制定整改方案。對能力存在不足的應急管理干部，可開展專項專業培訓；發現整改方案存在缺陷的，要推動部門及時總結優化；對應急保障資源出現短缺的，要加大必要的保障投入。

（三）以體系化的保障制度推動機制實踐

一是強化制度保障。建議省級層面出臺基層應急管理容錯糾錯方面的地方性法規，明確該機制的法律原則、操作程序、適用情形等核心要素；“兩高”及時總結基層應急管理容錯糾錯司法實踐經驗，可定期發布極端天氣處置、新興風險防控等典型案例，通過常態化“以案釋規”活動，為基層應急管理容錯糾錯機制的運行提供參考。

二是強化資源保障。各地可根據實際，按照一定標準，科學配備基層一線應急專職人員或兼職人員；建立“縣鄉一體”的物資儲備體系，賦予鄉鎮（街道）應急物資緊急調用權；推動形成應急管理“縣級培訓+鄉鎮（街道）實訓”體系，提升基層干部的應急管理專業能力；將應急經費納入縣級專項預算，配備無人機、應急指揮平臺等裝備設備。

三是強化技術保障。加快搭建縣級應急容錯糾錯數字化平臺，接入無人機巡查、應急指揮系統數據資源，實現基層干部應急處置過程全記錄、容錯證據自動生成、整改進度可視化，破解容錯證據鏈斷裂的現實難題。

四是強化組織保障。建立統籌協調機制，成立由縣級黨委、政府牽頭，紀檢監察、組織、應急管理等部門參與的容錯糾錯工作領導小組，定期召開協調會解決跨部門問題。完善考核監督機制，引入第三方評估機構，將容錯糾錯機制落實情況納入年度考核。

●作者簡介：吳紀樹，中共重慶市萬州區委黨校（重慶市萬州區應急管理教育培訓基地）副教授。

●來源：《中國應急管理》雜志2026年第3期 原標題《“十五五”時期基層應急管理的容錯糾錯機制構建》 編輯：付瑞平