范志勇 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

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改革開放之后，我國(guó)積極致力于恢復(fù)關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定締約國(guó)地位。1995年WTO成立時(shí)，中國(guó)復(fù)關(guān)談判旋即轉(zhuǎn)為入世談判。[1]

一、中美就中國(guó)加入世貿(mào)組織展開談判

1995年6月中國(guó)成為世界貿(mào)易組織觀察員，7月11日中國(guó)正式提出加入世貿(mào)組織的申請(qǐng)，11月中國(guó)復(fù)關(guān)談判正式轉(zhuǎn)為入世談判。1996年2月中方對(duì)美國(guó)1995年11月提出的所謂中國(guó)入世“路線圖”提出的28項(xiàng)要求逐項(xiàng)作出反應(yīng)。1996年6月14日，美方貿(mào)易談判代表巴爾舍夫斯基訪華，就中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題與中方舉行正式磋商并達(dá)成一致。這是中美雙邊談判中的一個(gè)重要進(jìn)展。1997—1998年中美兩國(guó)首腦實(shí)現(xiàn)了互訪，雙邊關(guān)系明顯改善。在兩國(guó)元首的會(huì)談中，雙方又一致認(rèn)為中國(guó)全面參加多邊貿(mào)易體制符合雙方的利益。1999年朱镕基總理計(jì)劃訪問美國(guó)，雙方希望在朱總理訪美期間就中國(guó)入世達(dá)成協(xié)議，中國(guó)也在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面做出了進(jìn)一步承諾。

然而共和黨控制的國(guó)會(huì)對(duì)中美關(guān)系的改善強(qiáng)烈反彈，在所謂中國(guó)“竊取”核技術(shù)和衛(wèi)星技術(shù)、李文和事件、《加強(qiáng)臺(tái)灣安全法案》等一系列問題上攻擊克林頓政府，竭力毒化中美關(guān)系的氣氛。在國(guó)內(nèi)的政治壓力下，克林頓政府在是否接受中國(guó)“一攬子方案”問題上躊躇不前。之所以出現(xiàn)這種情況，一個(gè)重要原因是美國(guó)內(nèi)部對(duì)于是否可以與中國(guó)達(dá)成“商業(yè)上可行的”協(xié)議意見分歧。美國(guó)商界強(qiáng)烈支持與中國(guó)達(dá)成一個(gè)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的協(xié)議，但國(guó)會(huì)不支持。國(guó)家安全委員會(huì)、商務(wù)部支持與中國(guó)達(dá)成協(xié)定，但財(cái)政部猶豫。美國(guó)國(guó)務(wù)院雖然也支持達(dá)成協(xié)議，但對(duì)于中國(guó)的人權(quán)狀況關(guān)注更多。

盡管如此，朱镕基總理仍于1999年4月如期開始對(duì)美國(guó)的訪問。朱總理訪美期間，中美兩國(guó)就中國(guó)入世的談判地點(diǎn)由北京移到了華盛頓。10日雙方達(dá)成《中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》，這是中美關(guān)于中國(guó)入世談判一攬子協(xié)議的重要組成部分。在朱镕基結(jié)束對(duì)華盛頓的訪問飛往丹佛前雙方達(dá)成了新的《聯(lián)合聲明》，《聯(lián)合聲明》指出中美兩國(guó)已經(jīng)大大推進(jìn)了中國(guó)加入世貿(mào)組織的共同目標(biāo)。美國(guó)堅(jiān)定地支持中華人民共和國(guó)于1999年加入世界貿(mào)易組織。雙方貿(mào)易部長(zhǎng)繼續(xù)進(jìn)行雙邊談判，以便滿意地解決遺留的重要問題，并盡快在強(qiáng)有力的商業(yè)條件下達(dá)成協(xié)議。

朱镕基總理訪美期間，美國(guó)國(guó)會(huì)態(tài)度發(fā)生重大變化。4月13日，在參議院財(cái)政委員會(huì)的聽證會(huì)上，委員會(huì)成員幾乎一致批評(píng)克林頓政府沒有乘朱镕基總理在華盛頓時(shí)與中國(guó)達(dá)成協(xié)議，是坐失良機(jī)。他們擔(dān)心，中國(guó)會(huì)收回已經(jīng)做出的承諾。美國(guó)媒體也普遍批評(píng)克林頓總統(tǒng)缺乏政治勇氣，臨事而懼。美國(guó)商界對(duì)克林頓政府的批評(píng)更是直言不諱。一些大公司和商界代表人物對(duì)克林頓臨陣退縮表示遺憾，他們互相串聯(lián)，頻繁活動(dòng)，向政府施加壓力。美國(guó)國(guó)會(huì)、商界的強(qiáng)烈批評(píng)使克林頓及其助手始料未及。4月13日下午，克林頓致電朱镕基在紐約下榻的酒店，雙方同意將于4月底以前在北京繼續(xù)進(jìn)行談判。4月13日晚朱镕基在由紐約經(jīng)濟(jì)俱樂部主辦的1500人的晚餐會(huì)上發(fā)表演講，就中美關(guān)系、中國(guó)加入世貿(mào)組織和中美貿(mào)易等問題闡述了中國(guó)的立場(chǎng)。

4月22日雙方在北京重開談判，但到4月底仍不能彌合分歧。然而5月8日在以美國(guó)為首的北約對(duì)南斯拉夫的轟炸中，美國(guó)導(dǎo)彈擊中了中國(guó)駐南斯拉夫大使館，中美關(guān)系頓時(shí)跌入低谷。兩國(guó)關(guān)于中國(guó)入世的談判暫告中斷。隨后，中美雙方代表在7月15—16日、28—30日分別舉行了關(guān)于“炸館”事件的兩輪談判，在第二輪談判中，就中國(guó)傷亡人員的賠償問題達(dá)成共識(shí)。這一協(xié)議的達(dá)成在一定程度上緩和了中美之間因炸館事件造成的緊張關(guān)系，兩國(guó)關(guān)系的恢復(fù)邁出了重要的一步。7月27日，美國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)戴維·阿倫自“炸館”事件后首次訪問北京，與中國(guó)外經(jīng)貿(mào)部的高級(jí)官員進(jìn)行了貿(mào)易會(huì)談。也是在27日美國(guó)眾議院批準(zhǔn)將美國(guó)同中國(guó)的正常貿(mào)易關(guān)系延長(zhǎng)一年。克林頓總統(tǒng)發(fā)表聲明歡迎這一決定，稱這是“兩黨高度一致的表決”，并再次表示“決心在商業(yè)上可行的條件的基礎(chǔ)上繼續(xù)尋求關(guān)于中國(guó)入世的協(xié)議”。[2]

1999年9月11日，江澤民主席與克林頓總統(tǒng)利用一年一度的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議在新西蘭奧克蘭舉行的機(jī)會(huì)，進(jìn)行正式會(huì)晤，雙方就兩國(guó)關(guān)系中存在的重要問題廣泛地交換了意見。11月10日，中美代表團(tuán)在北京繼續(xù)進(jìn)行談判。13日上午，朱總理在中南海會(huì)見美國(guó)談判代表，鼓勵(lì)美國(guó)談判代表繼續(xù)談下去，認(rèn)為協(xié)議已經(jīng)指日可待。由于雙方仍存在較大分歧，美國(guó)代表團(tuán)決定15日離開北京回國(guó)。15日清晨，朱镕基總理和中方談判代表來電話表示希望舉行最后一次會(huì)談。朱镕基總理突然來到外經(jīng)貿(mào)部再次會(huì)見美國(guó)代表，對(duì)有爭(zhēng)議的七個(gè)問題中的兩項(xiàng)作出了讓步，同時(shí)要求美方應(yīng)當(dāng)在其他問題上讓步。當(dāng)時(shí)正在土耳其訪問的克林頓總統(tǒng)最終同意了朱镕基總理的建議。當(dāng)天下午，中美關(guān)于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié)議在外經(jīng)貿(mào)部簽署。兩國(guó)關(guān)于中國(guó)入世的雙邊協(xié)議的達(dá)成，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)13年的馬拉松式談判，對(duì)中美關(guān)系又是一個(gè)大的促進(jìn)。

二、對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR）立法

根據(jù)世貿(mào)組織的規(guī)定，所有成員國(guó)都享受多邊的最惠國(guó)待遇。但根據(jù)美國(guó)的《1974年貿(mào)易法案》（通稱《杰克遜—瓦尼克法案》）規(guī)定，中國(guó)作為一個(gè)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，不能自動(dòng)取得永久正常貿(mào)易關(guān)系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）待遇。[3]要使中國(guó)獲得永久正常貿(mào)易關(guān)系待遇，必須由國(guó)會(huì)專門立法。于是，讓國(guó)會(huì)通過這一立法就成為克林頓政府任期最后一年最主要的內(nèi)政也是外交方面的任務(wù)。

然而當(dāng)時(shí)在美國(guó)國(guó)內(nèi)還有相當(dāng)大的反對(duì)對(duì)華PNTR立法的勢(shì)力存在。民主黨極端自由派和共和黨極端保守派再次結(jié)成聯(lián)盟，反對(duì)這項(xiàng)立法。要想使國(guó)會(huì)通過立法，政府與國(guó)會(huì)之間必然有一場(chǎng)艱苦的斗爭(zhēng)。

2000年1月，克林頓政府為解決中國(guó)永久正常貿(mào)易待遇問題組成了專門班子。整個(gè)內(nèi)閣以及整個(gè)行政部門都將致力于與國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)對(duì)話，聯(lián)合商界和農(nóng)業(yè)界的力量對(duì)國(guó)會(huì)進(jìn)行游說，以獲得不附加任何條件的“干凈的表決”。

國(guó)會(huì)中反對(duì)對(duì)華PNTR立法的議員實(shí)際上不是反對(duì)與中國(guó)達(dá)成的協(xié)議，而是出于對(duì)中國(guó)的其他問題的不滿，試圖保留一個(gè)能對(duì)中國(guó)施加壓力的杠桿。一旦通過了對(duì)華PNTR，這些議員就會(huì)失去一個(gè)重要的反華武器。

克林頓政府強(qiáng)調(diào)，給予中國(guó)PNTR，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是國(guó)家安全問題。2000年2月克林頓在白宮記者招待會(huì)上表示，中國(guó)加入世貿(mào)組織“不是一個(gè)政治問題，而是重大的國(guó)家安全問題”，理由是：第一，它有助于減少與中國(guó)的貿(mào)易赤字，而現(xiàn)在中國(guó)是美國(guó)最大的貿(mào)易赤字國(guó)；[4]第二，使中國(guó)參加一個(gè)以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際體系，將能促使中國(guó)在別的國(guó)際組織中采取更加合作的態(tài)度，從而減少武器和技術(shù)擴(kuò)散的危險(xiǎn)；第三，中國(guó)加入世貿(mào)組織將比過去20年的經(jīng)濟(jì)開放的各種措施加在一起更能促使中國(guó)與外部世界的交往和接觸。[5]總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理伯杰也利用各種場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)對(duì)華PNTR對(duì)美國(guó)國(guó)家安全利益的重要性。“大國(guó)的衰弱如同他們的強(qiáng)大一樣可以構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)”，要鼓勵(lì)中國(guó)“朝著正確的方向”發(fā)展，符合美國(guó)整體國(guó)家利益。

在對(duì)華PNTR關(guān)系上，美國(guó)政治勢(shì)力產(chǎn)生了跨越黨派的巨大分化。反對(duì)勢(shì)力來自兩黨，擁護(hù)者也暫時(shí)拋棄黨派成見，聯(lián)起手來。一向同克林頓作對(duì)的共和黨領(lǐng)導(dǎo)層和議員，在這個(gè)關(guān)乎美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略利益、關(guān)乎自身選票的問題上，罕見地與克林頓政府站在了一起。然而，克林頓總統(tǒng)自己所在的民主黨內(nèi)部卻嚴(yán)重分裂，代表勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)等工會(huì)組織和人權(quán)利益集團(tuán)的各種勢(shì)力互相結(jié)合，企圖在議案中附帶各種各樣與貿(mào)易無關(guān)的條件，甚至挫敗對(duì)華PNTR議案。對(duì)華PNTR的支持者和反對(duì)者對(duì)國(guó)會(huì)展開了一場(chǎng)規(guī)模空前的游說戰(zhàn)。反對(duì)者主要是兩類組織：工會(huì)組織和人權(quán)利益集團(tuán)。號(hào)稱有1300萬成員的以“美國(guó)勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)”為首的聯(lián)盟對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)起了全面而強(qiáng)大的攻勢(shì)，反對(duì)對(duì)華PNTR。對(duì)華PNTR的主要支持者美國(guó)大企業(yè)組織了強(qiáng)大的游說團(tuán)，并為此投入巨額資金。以美國(guó)商會(huì)和商業(yè)圓桌會(huì)議為首的聯(lián)盟為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)撥款1200多萬美元，這是自《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以來最大的一筆游說資金。為了贏得反對(duì)派的支持，克林頓政府還向國(guó)會(huì)作出了妥協(xié)，支持萊文等眾議員提出的旨在對(duì)中國(guó)的人權(quán)狀況進(jìn)行監(jiān)督的議案。

2000年5月24日，眾議院以237票對(duì)197票通過給予中國(guó)PNTR的法案。克林頓隨后在白宮發(fā)表講話表示歡迎。中國(guó)方面也隨即作出反應(yīng)。5月25日中國(guó)外經(jīng)貿(mào)部發(fā)言人就此發(fā)表談話，一方面對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過對(duì)華PNTR法案表示歡迎；另一方面指出法案同時(shí)包含了借口人權(quán)等問題企圖干涉中國(guó)內(nèi)政、損害中國(guó)利益的條款，這是中國(guó)政府所堅(jiān)決反對(duì)和不能接受的，中方對(duì)此表示嚴(yán)重關(guān)切和不滿，并保留進(jìn)一步作出反應(yīng)的權(quán)利。[6]

眾議院通過議案后，參議院卻一再拖延PNTR議案的表決。部分參議員甚至揚(yáng)言美國(guó)應(yīng)重新談判對(duì)華PNTR和中國(guó)加入世貿(mào)組織的條件，理由是目前的PNTR議案沒有包括人權(quán)、宗教自由、勞工權(quán)利和環(huán)境保護(hù)等條件。[7]參議院拖延討論P(yáng)NTR議案的態(tài)度激怒了工商界。在日益增大的壓力下，參議院共和黨議員改變態(tài)度。經(jīng)過激烈辯論，9月19日參議院以83票對(duì)15票通過了給予中國(guó)PNTR的法案。

9月28日，克林頓在《紐約時(shí)報(bào)》發(fā)表了題為《中國(guó)的機(jī)遇，我們的機(jī)遇》的文章，論述通過對(duì)華永久貿(mào)易關(guān)系地位促進(jìn)中國(guó)改革和全球化的問題。他認(rèn)為，中國(guó)即將加入世貿(mào)組織是自1979年中美關(guān)系正常化以來兩國(guó)關(guān)系中最為重要的進(jìn)展。美國(guó)貿(mào)易代表巴爾舍夫斯基也稱中國(guó)加入世貿(mào)組織和對(duì)華PNTR是美國(guó)10年來最重要的貿(mào)易和外交政策問題。[8]中國(guó)外交部發(fā)言人20日發(fā)表評(píng)論說，美國(guó)國(guó)會(huì)通過對(duì)華PNTR符合世貿(mào)組織非歧視性原則的規(guī)定。它有利于為中美經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造長(zhǎng)期穩(wěn)定的環(huán)境，對(duì)中美關(guān)系健康發(fā)展也具有重要意義。他同時(shí)指出，參議院通過的議案仍保留了眾議院文本中損害中國(guó)利益、干涉中國(guó)內(nèi)政的內(nèi)容。中國(guó)政府就此向美國(guó)政府表明了中方堅(jiān)決反對(duì)的立場(chǎng)。[9]

10月10日，克林頓總統(tǒng)在白宮舉行的儀式上簽署了眾議院第4444號(hào)決議案（即對(duì)華PNTR議案），使之成為法律，中國(guó)與美國(guó)的永久正常貿(mào)易關(guān)系地位由此確立。

三、小結(jié)

在1993年至2000年克林頓執(zhí)政期間，美國(guó)貿(mào)易政策經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻的轉(zhuǎn)型，其核心特征是從冷戰(zhàn)時(shí)期的地緣政治考量轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)安全和全球化為中心的結(jié)果導(dǎo)向型戰(zhàn)略。克林頓政府簽署的主要貿(mào)易協(xié)定包括：北美自由貿(mào)易協(xié)定 （NAFTA, 1993年)、世界貿(mào)易組織建立 （WTO, 1995年) 以及對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系 （PNTR, 2000年)。

北美自由貿(mào)易協(xié)定是克林頓早期最重要的立法勝利之一，它建立了當(dāng)時(shí)全球最大的自由貿(mào)易區(qū)。該協(xié)定雖然面臨來自勞工組織和環(huán)保團(tuán)體的激烈反對(duì)，但極大地促進(jìn)了美、加、墨三國(guó)間的貿(mào)易往來。克林頓還推動(dòng)完成了關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合談判，最終促成了WTO在1995年正式成立，為全球貿(mào)易建立了更強(qiáng)的強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制。在2000年，克林頓成功促使國(guó)會(huì)批準(zhǔn)給予中國(guó)永久正常貿(mào)易關(guān)系地位，這為中國(guó)在2001年正式加入WTO鋪平了道路。

然而這一時(shí)期也是反全球化運(yùn)動(dòng)興起的時(shí)期。1999年西雅圖WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議遭遇的大規(guī)模抗議（“西雅圖之戰(zhàn)”）標(biāo)志著公眾對(duì)全球化帶來的社會(huì)和環(huán)境代價(jià)產(chǎn)生了強(qiáng)烈質(zhì)疑。

[1]本節(jié)內(nèi)容主要參考陶文昭：《中美關(guān)系史》第九章。

[2]“Statement by the President”，Bulletin，June 4，1999，pp.7-8.

[3]《杰克遜 — 瓦尼克修正案》（Jackson–Vanik Amendment）是美國(guó) 1974 年《貿(mào)易法案》（Trade Act of 1974）第四章核心條款，是冷戰(zhàn)時(shí)期將人權(quán)（移民自由）與貿(mào)易待遇深度綁定的標(biāo)志性立法，也是美國(guó)授予他國(guó)正常貿(mào)易關(guān)系（NTR/PNTR）的核心法律門檻。該法案的核心宗旨是以貿(mào)易優(yōu)惠為杠桿，迫使非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（主要是蘇聯(lián)及東歐陣營(yíng)）放開公民移民自由。改法案規(guī)定任何限制移民自由的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，將被自動(dòng)剝奪三大核心貿(mào)易權(quán)益：第一，不享受最惠國(guó)待遇，無法獲得美國(guó)最惠國(guó)關(guān)稅，適用歧視性高稅率；第二，不能獲得美國(guó)政府金融支持；第三，不能與美國(guó)簽署雙邊商業(yè)協(xié)定。為兼顧外交與貿(mào)易靈活性，法案同時(shí)設(shè)立總統(tǒng)年度豁免權(quán)，即總統(tǒng)認(rèn)定某國(guó)已實(shí)質(zhì)性改善移民政策，可年度豁免其適用《杰克遜 — 瓦尼克》條款，但需要經(jīng)過國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。只有國(guó)會(huì)通過專門立法，正式終止該國(guó)適用《杰克遜—瓦尼克》條款，才能授予永久性正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR），徹底取消年度政治審議。

[4]這一理由顯示克林頓當(dāng)時(shí)顯然是低估了中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

[5]“President Clinton Press Conference”，Washington File，F(xiàn)ebruary 16，2000，pp.11-12.

[6]《1993年—2000年大事縱覽》，第453頁(yè)。

[7]“Senator Helms July 19 Remarks on Implications of China PNTR”，“Senator Wellstone July 19 Statement on PNTR for China”，Washington File，July 21，2000，pp.6—12.

[8]William Jefferson Clinton，“China's Opportunity，And Ours”，Backgrounder，September 28，2000. “Trade Policy 1992-2000： The Clinton Record and the Road Ahead”，Washington File，September 29，2000，pp.12-19.

[9]《1993年—2000年大事縱覽》，第460頁(yè)。

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