學術圓桌 | “換擋”“轉型”期，城市如何提升內涵式發展

【編者按】“十五五”規劃綱要明確提出“推動城市內涵式發展”“推動城市發展方式轉變”“高質量推進城市更新，開展城市體檢”，這表明黨對城市工作的規律性認識上升到新的高度，為走出一條中國特色城市現代化新路提供了科學指引。

城市進入內涵式發展階段，無論是速度的換擋，還是質量的提升，都對發展方式和動力變革提出了新的要求。當前，如何準確把握我國城市發展所處的歷史方位，如何深刻理解并踐行好城市更新中高質量發展與高水平安全的有機統一，上海如何以文化軟實力為人民城市提供硬支撐？本報約請三位學者研討交流。

■主持人：于 穎 本報記者

■嘉 賓：江山舞 杭州國際城市學研究中心主任，浙江省城市治理研究中心執行主任

劉士林 上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家

鄧智團 上海社會科學院研究員

主持人：“十五五”規劃綱要提出“推動城市內涵式發展”“推動城市發展方式轉變，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”，標志著我國城鎮化進入了新的發展階段，走上了一條中國特色城市現代化新路子。新征程上，如何準確把握我國城市發展所處歷史方位及基本價值導向？

劉士林：我國城市發展所處的歷史方位可以概括為“兩個轉向”，即“從快速增長期轉向穩定發展期”和“從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”，也可稱之為處在“換擋”和“轉型”相疊加的關鍵時期。直面當下城鎮化“規模和速度同步下降”的現實，加快研究和制定有效應對外部環境變化和內部問題挑戰的政策和戰略，構建更有彈性和韌性的體制機制，是我國城鎮化擺正位置、明確方向、勇毅前行、行穩致遠的關鍵。

經過改革開放以來的不斷探索，堅持“以人民為中心”的基本價值導向，我國探索走出了一條中國特色城市發展道路。一方面，這是一根紅線，它始于“為中國人民謀幸福”的初心，串聯起“人民城市人民建，人民城市為人民”的總體思路和“以人為本的新型城鎮化”的戰略路徑，指向“現代化人民城市建設”的發展目標，使框架不斷拉大、經濟規模快速擴張的城市獲得了“靈魂”。另一方面，它是一面鏡子，深刻反映了社會主義與資本主義在城市理念、模式和發展道路上的本質區別。有限的資源是世界城市面臨的共同困惑和挑戰。“以人民為中心”的基本價值導向，是中國給出的答案。

江山舞：關鍵要讀懂兩個主題詞：一是轉型，二是回歸。

從歷史方位來看，我國城市發展已從規模擴張期全面進入內涵提升期，彰顯治理效能成為城市高質量發展的核心競爭力。“十五五”規劃綱要強調，“科學有序推進農業轉移人口市民化”和“高質量推進城市更新”，這意味著，城市發展與治理的重心已由外延式建新城轉向內涵式優存量，由注重土地等物理空間拓展轉向注重生活品質的人本主義。城市資產價值從“物理空間價值”轉向“生態人文與治理效能價值”。城市競爭的核心不再是“誰建得快”，而是“誰能發展新質生產力、誰能創造高品質生活”。

轉變城市發展方式，必須依托科技賦能、精細治理、綠色低碳，突出以人為本、生態韌性和多元共治共享，堅持走內涵式發展的新路子。城市從來不單是建筑、道路、管網堆砌的物理空間，而是承載煙火日常、凝聚情感歸屬的共同家園?！笆逦濉币巹濍嫷默F代化人民城市，最終目標就是滿足人民群眾對美好生活的向往。未來城市治理的核心，要從政府單向管理轉向政企社民共建共治共享，無論是破解交通擁堵、環境污染、千城一面等“城市病”，還是筑牢城市基礎設施生命線安全工程，都要把人的感受、訴求、安全擺在第一位，把宏大的城市發展藍圖落實為更完善的公共服務體系，回歸到百姓身邊可感可及的微觀幸福里。

鄧智團：我國城市發展已全面邁入以存量提質、內涵提升為核心特征的新階段。

辨明歷史方位，要深刻把握城市發展“兩個轉向”的階段之變，明確現代化人民城市目標方向。常住人口城鎮化率躍升至67.9%的規模奇跡背后，“重物輕人”“大拆大建”的粗放模式已難以為繼。中央城市工作會議指出的“兩個轉向”，揭示了發展動力的深層轉換：從土地財政驅動轉向全要素生產率驅動，遵循城市品質聚人才、人才集聚興產業、產業發展強城市的“城興人、人興業、業興城”新邏輯。特別是，創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市目標，要求推動城市從追求單一經濟增速轉向多維品質與系統韌性的協同提升，為城市高質量發展、內涵式發展提供了清晰的路徑指引。

明確價值導向，以踐行人民城市理念為根本遵循，深入落實“五個轉變”的關鍵原則。新階段城市工作，把以人民為中心的發展思想貫徹城市規劃建設管理全過程，要求一切工作基點牢牢錨定于人民對美好生活的向往。同時，明確理念落地的關鍵原則，即“五個轉變、五個更加注重”：轉變發展理念，更加注重以人為本，推動城市功能從服務生產優先轉向服務生活優先；轉變發展方式，更加注重集約高效，向存量空間要效益、向精細管理要品質；轉變發展動力，更加注重特色發展，以科技創新與文化賦能鍛造核心競爭力；轉變工作重心，更加注重治理投入；轉變工作方法，更加注重統籌協調。

主持人：建設現代化人民城市，要以推進城市更新為重要抓手，“大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線”?？梢姡鞘懈虏粌H是“發展工程”，更是“安全工程”。如何在高質量推進城市更新的過程中，統籌兼顧高質量發展和高水平安全？

江山舞：城市是開放復雜的巨系統，發展與安全是一體兩翼，不可偏廢，共同構成以城市更新推進城市內涵式發展的核心命題。安全是發展的前提，推進城市更新必須先把風險想在前、隱患查在前，聚焦建筑安全、設施老化、民生保障、發展適配等關鍵要素精準施策，嚴格落實“無體檢、不更新”的剛性原則。在此基礎上，加快推進城市基礎設施生命線安全工程建設，扎實開展老舊管網改造、危舊房整治，強化高層建筑火災防控與應急救援能力，筑牢城市安全的第一道防線。

高水平的城市安全，要通過“韌性設計”實現發展與安全雙贏，既體現在日常運行的平穩有序，更體現在面對突發災害時的韌性抵御和快速恢復。這就要求在城市更新中，推動優地優用與空間復合利用、海綿城市與景觀融合、建筑功能混合與疏散優化，合理提高重點城市、災害易發地區關鍵基礎設施的設防標準，大力推進城市平急兩用公共設施建設，構建全周期、全場景的城市安全保障體系。

要推進城市全域數字化轉型，統籌傳統安全與非傳統安全，推動城市治理向智慧化、精細化邁進；借助人工智能深化安全治理，全面提升風險感知、預警預判、指揮決策能力，將安全能力轉化為城市發展活力；通過物聯感知設備實時監測城市建筑、設施、管網及人口熱力數據，讓安全可感知、可預警，又能為設施更新維護提供精準數據支撐，真正實現城市治理效能與安全保障水平雙提升。

鄧智團：城市更新既是優化存量空間、轉換增長動能的“發展工程”，也是補齊設施短板、防范運行風險的“安全工程”。以城市更新為重要抓手推進城市高質量發展，必須在多目標統籌中尋求動態平衡，推動高質量發展和高水平安全相互促進、良性循環。

發展是安全的有力保障。唯有通過高質量更新提升城市功能與產業活力，方能為安全建設提供堅實的物質基礎。強化城市更新作為高質量發展的空間動力引擎，可倡導“織補式”“漸進式”微改造，通過土地混合利用與用途靈活轉換，實現存量空間的價值重塑與效能躍升；針對老舊樓宇、傳統商圈及低效產業園區實施智慧化、綠色化改造，助推城市經濟轉向創新驅動的內生增長模式；推動老舊小區改造、管網升級等有效投資拉動內需、暢通循環，并通過消費場景煥新釋放居民潛力，實現“投資于物”與“投資于人”的有機統一。

安全是發展的必要前提。唯有夯實高水平安全的底線工程，城市更新方能真正成為惠及千家萬戶的民生工程。

兩方面的工作要在制度、規劃與實施中實現動態平衡與協同推進。加快出臺城市更新專項規劃與地方性法規，將安全標準作為剛性約束嵌入更新審批與驗收各環節。以“城市體檢”引領精準施策，將安全風險底數作為劃定更新單元、確定優先級的核心依據。創新資金與項目管理統籌模式，為兼具安全效益與社會效益的更新項目提供可持續金融支撐。

劉士林：在我國新型城鎮化進程中，城市更新通常被看作是“下半場”的主要任務。城市是現代化的載體，我國統籌發展與安全的戰略指導思想，在城市更新領域也打下了深深的烙印。

從理論上看，城市更新既包括基礎設施等“硬件”方面的“物理性更新”，也包括社區治理、歷史文化保護等“軟件”方面的“人文性更新”?！鞍踩こ獭眰戎赜凇拔锢硇愿隆保鞍l展工程”側重于“人文性更新”，但兩者不是割裂和對立的，而是存在著深刻的有機聯系和重要的互補關系，需要統籌兼顧、協同推進。

從實踐上看，“安全工程”是“韌性城市”的本質要求，后者以安全可靠為宗旨，是現代化人民城市建設的重要目標之一。與之有關的城市更新工作，主要包括現代化基礎設施建設、老舊管線改造升級、抗災防災體系建設等，目標是讓人民群眾獲得更多的“安全感”?！鞍l展工程”則對應于“品質提升”，這是現代化人民城市建設的重要內涵之一，也是高品質生活城市的重要支撐。與之有關的城市更新工作，主要涉及人居環境改善、生活設施改造、公共服務功能升級等，目標是建設以“幸福感”為核心的人民群眾高品質生活的空間。

“安全”和“發展”是城市更新的兩翼，在安全基礎上的發展，才是真正的、全面的發展。但也要看到兩者之間存在的矛盾關系，特別是在城市財政資金有限的情況下，應堅持因地制宜、量入為出的原則，把“安全工程”置于更加重要和突出的地位。

主持人：現代化人民城市應當是物質文明和精神文明相協調的城市。高質量城市化包括對城市文明和精神的培育塑造。聚焦習近平文化思想最佳實踐地和人民城市最佳實踐地建設，上海如何進一步“以文潤城”，以文化服務城市建設全局，以文化軟實力為人民城市提供硬支撐？

鄧智團：“以文潤城”，潤的是城市的精神底色與品格底蘊，聚的是人民的向心力與歸屬感。要讓文化深度嵌入城市發展的每一寸肌理，把文化軟實力轉化為支撐城市功能提升的硬支撐，從而把上海建設成為物質繁榮的現代化國際大都市與精神豐盈、文明厚重的人民之城。

一是深耕品牌標識，以文化符號提升城市全球辨識度。從英國城市文化雜志《Time Out》中位列全球城市排名第二、亞洲第一，到上海博物館古埃及文明大展拉動綜合消費超350億元，上海文化軟實力的強大IP引擎效應得到有力彰顯。上海要繼續堅持守正創新，傳承弘揚紅色文化、江南文化、海派文化，加快打造具有世界影響力的文化標識體系。同時，進一步推動“文化+科技”深度融合，推動文化傳播從“產品出?！毕颉皹藴逝c模式出?！笨缭?，讓“上海符號”在全球文化版圖中更具辨識度與影響力。

二是優化供給網絡，以文化惠民彰顯人民城市溫度。文化建設的最終指向是人。面向“十五五”，上?？蛇M一步做實做好公共文化惠民工程，結合城市更新與鄉村振興，推進公共空間文化“微更新”，將文化內容深度嵌入街區、社區、園區，讓“十五分鐘公共文化服務圈”更具品質、更富溫情。

三是增強文化賦能，以文化資源培育城市發展新動能。文化賦能可以有效打通歷史傳承與未來創新、物理空間與精神體驗、經濟效益與社會效益之間的通道，讓文化資源真正轉化為城市發展新質生產力的重要組成部分。上?？梢赃M一步以文塑旅、以旅彰文，深化文商旅體展融合，加快培育文化新業態、新場景、新消費；推動城市更新與歷史文脈活化聯動，將文化基因植入產業升級與空間重塑全過程；以數字技術賦能文化資源轉化，讓文化要素深度融入新質生產力鏈條。

劉士林：“上海2035”城市規劃提出建設令人向往的“人文之城”。在此框架下，上海歷史文化傳承保護亮點頻出。2025年中央城市工作會議明確把“著力建設崇德向善的文明城市”作為城市工作的重點任務。這一城市文化戰略重點的變化，為上海文化和精神文明建設提出了新的目標要求。

一是深入研究人文城市與文明城市的內在關系，推動兩者實現有序銜接與協調發展。簡言之，人文城市以傳承保護歷史文化為首要任務，文明城市以加強城市文化軟實力建設和提高市民文明素質為主要目標，后者可看作是前者在新形勢下的“升級版”，符合讓城市歷史文化“活起來”，以文化賦能經濟社會發展的內在需要。

二是系統梳理上海在歷史文化保護和精神文明建設的成功經驗，為下一步開展文明城市建設創造有利條件。上海在延續城市歷史文脈上有很多成功的案例，如“建筑可閱讀”及“一江一河”工業遺產保護等。同時，聚焦打造習近平文化思想最佳實踐地，以實施“黨的誕生地”紅色文化傳承弘揚工程、文化惠民工程等為代表，上海也打造了一批有影響力的公共文化載體。對這些家底進行梳理和整合，可以為文明城市建設提供有力支撐。

三是開展文明城市的戰略定位和發展目標研究，推動上海成為全國文明城市建設的排頭兵。其重點包括：加強文明城市的理論研究，進一步明確建設的目標定位；推動與文明城市有關的政策研究和體制機制改革，探索打造政府規劃、市場主導和社會參與的精神文明建設新格局；實施一批文明城市重大工程，聚焦豐富人民精神世界、增強人民精神力量，為現代化人民城市提供強勁精神動能。

江山舞：文化不是城市工作的附加題，而是城市發展的必修課。以文潤城，核心是以人為本，關鍵是融入日常，根本是賡續文脈。進一步以新時代的城市文化精神來塑造城市品格、構筑發展動能，才能更好發揮上海對長三角城市群的龍頭帶動作用。

一是激活“金角銀邊”文化場景，讓居民在文化觸手可及中體驗幸福感。文化不能高居殿堂，要像水一樣浸潤在市民的日常生活中?！笆逦濉币巹澗V要指出，要提升公共文化服務水平，促進優質文化資源直達基層。應當進一步打破傳統文化的邊界，挖掘城市“灰空間”，植入城市書房、社區文化驛站、微型博物館等新型公共文化空間，把高品質的文化服務精準嵌入群眾的居住地和工作地。

二是依托城市更新賡續歷史文脈，讓居民在文化價值共創中找到成就感。城市的歷史文脈是不可再生的寶貴財富，也是文化自信的基石。上海擁有大量極具風貌的老建筑和工業遺存，應鼓勵居民成為社區文化策展人、弄堂故事講述者、非遺傳承志愿者，讓精細化微更新的老建筑、老街區在文化傳承中煥發新生，讓居民不僅成為文化的獲益者，更成為文化的創造者，讓城市資源優勢轉化為文化發展優勢。

三是營造文化生態培育發展動能，讓居民在文化產業升級中具有獲得感。實現可持續的文化潤城，實現文化創造性轉化與創新性發展，需要營造多元主體共建共享的文化生態體系。在人工智能時代，以技術活化文脈、以數字賦能體驗、以場景引導迭代，推進“文化+科技”跨界協同，讓文化真正成為驅動產業升級、提升城市能級的強勁引擎和價值源泉。

原標題：《學術圓桌 | “換擋”“轉型”期，城市如何提升內涵式發展》

欄目主編：楊逸淇

本文作者：文匯報 于穎