巴以和平僅存口號，國際壓力能否遏制定居點擴張

4月28日，聯合國安理會中東問題公開辯論會上，中國代表傅聰的發言將“兩國方案”化為三個可驗證的行為要求。美國前副國務卿舍曼在接受媒體采訪時表示美國參與了“實質上造成加沙種族滅絕”的政策，并連夜在社交媒體上重申巴勒斯坦人應獲得有尊嚴的未來。這兩件事都表明以色列政府的政策空間正面臨新的界線。

我們需要弄清楚這兩個事件所代表的約束機制，國際法的適用以及美國外交建制派內部對同盟成本的重新評估，是否已經具備了改變現狀的力量。答案在約束機制的特征和執行障礙中。

傅聰發言的主要變化在于表達方式。過去安理會討論“支持兩國方案”多停留于原則宣示，這次發言則將這一原則化為三個行為要求。

加沙地帶的人道準入與�；鹇募s。發言引用了�；饏f議生效后的傷亡數據， 800多人死亡和2000多人受傷。要求以色列“全面遵守�；饏f議”并“取消人道準入限制”，將評估標準依據聯合國人道事務協調辦公室定期報告的量化指標：每日進入加沙的卡車數量、醫療后送完成率、燃料供應連續性。這些指標的存在，使“是否遵守”從政治判斷轉化為事實核查。

約旦河西岸的定居點擴張與暴力追責。發言提及以色列“近日再次批準34個定居點建設”以及“制定專門針對巴勒斯坦人的死刑法律”。要求以色列“對所有襲擊事件嚴肅問責”，指向以色列司法系統對定居者暴力的處理記錄。根據以色列非政府組織“現在就和平”的長期追蹤數據，本屆政府任內批準的新定居點住宅單位數量超過前兩屆政府總和，而定居者暴力事件的起訴率長期維持在個位數。這一指標化的要求，將“是否履行國際法義務”轉化為對以色列司法統計數據的檢視。

制度意義。發言明確表示，“任何安排或成立新的機制都應當堅持‘巴人治巴’原則，促進而不是破壞‘兩國方案’”。這句話指的是以色列國內部分政治力量提出的“主權但無國家”，以及國際外交圈討論過的外部托管方案。發言的判斷是：任何繞過巴勒斯坦權力機構的安排，本質上是固化占領狀態而非走向建國。同時，發言重申了支持巴勒斯坦獨立建國，以及建國方案的具體要求：1967年邊界、東耶路撒冷為首都、完全主權。這些在近年安理會討論中已被部分簡化為泛指，這次完整復述具有重新設定談判基準的作用。

這三種要求的共同特征是指標化。它們從“支持巴勒斯坦建國”的表述，轉化為對�；�、準入、定居點建設、暴力追責、新機制設計原則等一系列事項的具體要求。這意味著在后續安理會討論中，持此立場的國家可以引用這些指標對以色列的行動進行持續性評估，而非僅作一次性政治表態。

舍曼在彭博社采訪中的表述，需要從兩個層面理解。第一層是她的身份。她在克林頓、奧巴馬和拜登三屆政府中擔任高級外交職務，2023年7月卸任副國務卿。她不屬于政治反對派，也不屬于孤立主義者，而是美國同盟體系的維護者和設計者之一。她說“我們一直是其中的一部分”時，其基本含義是：她參與制定的政策導致了一個她無法接受的結果。

第二層是她的論點。她使用了“種族滅絕”一詞，這是國際法中的最高階定性，但她同時明確表示“以色列仍是我們的盟友，我們保護猶太國家的權利”。這表明了她的立場：她沒有呼吁切斷軍援或制裁以色列，而是在同盟內要求糾偏。糾偏的依據不是道德譴責，源于內塔尼亞胡政府的政策“破壞了中東的穩定”，損害了美國在該區域的長期利益。

這其實是成本收益的再評估。舍曼認為，美國為以色列提供的無條件外交掩護和軍事支持，沒有換來區域穩定，而是美國信譽的損耗和反美情緒的上升。她使用“種族滅絕”一詞時，不是在進行法律定性，在為政治判斷提供道德修飾。這種判斷在美國外交建制派中的擴散程度，可以通過過去前國務卿克里、前國防部長蓋茨、前國家情報總監克拉珀等人都曾在不同程度上表達過類似關切，盡管措辭不如舍曼激烈等看到。這批人的共同點是：他們認同美以同盟的重要性，但認為當前以色列政府的政策正在侵蝕這一同盟的長期基礎。

舍曼的言辭停留在政治判斷層面，但美國國內對以色列政策的態度變化已經有了制度表現。4月中旬，參議院對兩項限制對以軍售的決議案進行了表決。盡管兩項決議均未通過，但支持者是增長趨勢。這一趨勢的原因可以從兩個層面解釋。

選民基礎的變化。皮尤研究中心4月發布的民調顯示，80%的民主黨及傾向民主黨的選民對以色列持負面看法。在18至34歲選民群體中，負面評價的比例更高。這一數據與2023年10月前的狀況形成鮮明對比，當時民主黨選民中的負面看法比例約為45%。這一轉變不是短期情緒波動，而屬于代際更替的結果。冷戰結束后成長的美國年輕人，對以色列的認同基礎遠弱于其父輩和祖輩。他們是在加沙封鎖、定居點擴張和定期軍事沖突的新聞中建立對以色列的認知。隨著年輕選民在總選民中的占比逐年上升，整體民意的偏移將更明顯。

政治競爭的反應。所有有意參與2028年總統競選的參議院民主黨議員，均在本次表決中投票反對對以軍售。這一行為表明，在民主黨未來的政治格局中，對以色列的無條件支持已經不再被視為有利的立場。

這些國會動作目前尚未轉化為實際的政策轉變。參議院由共和黨控制，任何限制對以軍售的法案都無法獲得通過。但政治變化的關鍵不在于法案是否通過，而是支持者的數量是否觸及臨界點。當民主黨內部80%的選民表達負面看法，而參議院民主黨人的投票行為仍在向這靠攏，美國行政分支在對以政策上的自主空間將逐漸壓縮。這種壓縮不來自直接的立法強制，而是行政分支在制定對以政策時需要預先考慮國會和選民的反彈成本。

將安理會的指標化要求和美國內部的政治變化并列，可以發現：約束以色列的意愿在增強，但約束的能力受限于兩個障礙。

安理會層面的美國否決權。任何試圖對以色列施加強制性措施，如制裁、武器禁運、國際刑事法院移交的決議草案，只要觸及美國設定的紅線，幾乎確定會遭遇否決。中方的發言之所以選擇“堅決拒絕”而不是“制裁”或“強制措施”，正是因為認識到這一限制。在美國否決權存在的前提下，安理會的主要功能是政治和道德施壓，難以進行強制執行。

美國內部政治變化的界線。舍曼代表的建制派反思停留在政策評估層面，并未提出具體的制裁措施或軍售限制條件。美國外交建制派的主流立場仍然是“支持以色列、批評內塔尼亞胡”，不在于“重新評估同盟關系”。只要這一區分在政策層面保持穩定，美國對以色列的年度軍事援助和安理會的外交掩護就不會發生改變。這意味著，即便80%的民主黨選民對以色列持負面看法，只要這些選民在投票時仍然將外交政策視為次要議題，行政分支就缺乏足夠的動機調整對以政策。

以色列國內的政治生態正在朝相反方向變化。2022年內塔尼亞胡右翼聯合政府上臺以來，定居點政策不僅沒有凍結，反而加速擴張。今年2月，以色列安全內閣批準了新規，允許猶太人在約旦河西岸直接購買土地，這一措施在法律上進一步模糊了以色列主權與占領領土之間的邊界。以色列議會中，公開否定巴勒斯坦建國權的聲音已從邊緣進入主流。在內塔尼亞胡政府中，極右翼聯盟成員的留任是其執政地位的前提，而任何在巴勒斯坦問題上的讓步都可能導致政府倒臺。

這就形成了執行障礙：外部約束意愿增強，但執行能力受限于國際體系的缺陷和以色列國內政治的固化。安理會可以提出指標化要求，但無法強制以色列遵守；美國內部可以產生批評聲音，但短期內難以改變對以政策的基本框架；以色列政府則在相反的方向上加速推進“一國現實”。

那么，有什么依據可以判斷外部施壓正在接近有效呢？

安理會后續討論中，指標化語言的使用頻率和擴散范圍。如果阿拉伯國家和不結盟運動成員在后續發言中采用類似的指標化要求：“取消人道準入限制”而非泛泛的“改善人道狀況”，“嚴肅問責定居者暴力”而非“呼吁克制”，則表明國際話語的要求具體化正在形成共識。這不會直接改變以色列的行為，但會持續提高其在聯合國的外交成本，并可能為未來更強制性的措施積累合法性基礎。

美國國會軍售限制議案的支持人數能否在2027年突破50人。按照2024年至2026年的平均增長速度，這一目標在未來一至兩年內具有可能性。50票以上雖不足以克服60票的冗長辯論門檻或67票的否決權門檻，但足以迫使行政分支在每次對以軍售時進行更嚴格的法律和人權審查，并根據《萊希法》對涉及嚴重侵犯人權的特定軍事單位進行援助限制。11月的中期選舉結果將決定這一增長速度的變化方向。

以色列國內政治是否存在任何松動跡象。如果以色列經濟因長期軍事開支、旅游收入下降和外資流出的疊加承受更大壓力，或者巴被占領土的安全形勢出現新的惡化，以色列國內政治格局可能出現更替。目前這一方向尚沒有明確跡象。

“兩國方案”在過去二十年的主要障礙不是國際共識的缺失，安理會多次確認了這一原則，而在于難以將共識轉化為強制執行。當前的局面表明約束從“共識”向“成本”變化。以色列政府每推進一項定居點擴張，面對的安理會批評語言更加具體；每增加一批軍火訂單，美國國會中投反對票的議員數量更多。這些成本目前仍處于可控范圍，尚未達到迫使政策轉向的水平。但成本增加是確定的，而以色列國內政治的正向激勵，極右翼聯盟成員通過定居點擴張獲得的國內政治收益，也在同步增長。兩者的相互拉扯，決定了巴以沖突下一階段的狀態。