非法占用耕地建房的，合同無效！兩高發布非法占用耕地案件適用法律新規

耕地是糧食生產的命根子。5月11日，最高人民法院舉行新聞發布會，發布《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）。

最高法審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建表示，為正確辦理非法占用耕地案件，依法保護耕地，保障國家糧食安全，2025年7月23日最高人民法院審判委員會第1954次會議、2025年11月21日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第六十三次會議討論通過《規定》，將于2026年5月18日起施行。

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《規定》共二十一條，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執行等內容于一體的綜合性司法解釋，耿寶建重點介紹七個方面的具體內容。

一是明確非法占用耕地的行政法律責任主體、行政機關對新建違法建筑的制止權以及行政處罰的追責期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責任。第一，《規定》針對不同情形，分兩款分別規定實施非法占用耕地行為，以及行政機關在履行合理審慎的調查義務后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應當承擔非法占用耕地行政法律責任的主體。第二，《規定》依據行政強制法第九條以及城鄉規劃法第六十八條的有關內容，規定行政機關可以依據城鄉規劃法等有關法律、法規的規定，依法采取查封施工現場等措施制止繼續施工的違法行為。第三，針對非法占用耕地行為作出行政處罰的追責期限問題，《規定》進一步明確在耕地恢復至未被占用的狀態之前，應當視為具有行政處罰法第三十六條第二款規定的“繼續狀態”，行政處罰的追責期限應當從違法行為終了之日起計算。

二是明確非法占用耕地合同的效力及相應法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責任。對于涉及非法占用耕地的合同效力的認定，《規定》結合民法典、土地管理法等相關規定，明確規定當事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內容違反土地管理法的禁止性規定的，人民法院應當認定該約定無效。此類合同被認定無效的，在確定財產返還、折價補償、賠償損失時，人民法院應當按照誠信原則和公平原則，結合當事人過錯程度，合理確定各方應當承擔的民事責任。

三是明確非法占用農用地罪的行為方式等，依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責任。第一，明確了非法占用耕地構成非法占用農用地罪的行為方式和數量標準。第二，明確了非法占用耕地同時構成非法占用農用地罪、污染環境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規定定罪處罰的競合適用規則。第三，規定了從重處罰和從寬處罰的情形。第四，規定國家機關工作人員在涉耕地領域有關職務犯罪的處理，特別是明確同時構成受賄罪的，應當數罪并罰的處理規則。第五，規定了單位犯罪、反向行刑銜接以及多次實施非法占用耕地犯罪數量、數額的累計計算等問題。

四是明確責令限期拆除決定行政復議與行政訴訟的銜接以及起訴期限問題。第一，關于責令限期拆除決定是否可以申請行政復議以及申請行政復議的期限問題，《規定》明確當事人可根據行政復議法第二十條、第二十一條的規定，向行政機關申請行政復議，對行政復議決定不服，在法定期限內向人民法院提起行政訴訟，也可在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，直接向人民法院提起行政訴訟。第二，關于行政機關在責令限期拆除決定中一并作出罰款等決定時，如何計算起訴期限問題，《規定》進行區分處理，即行政機關未依法告知就責令限期拆除行為適用土地管理法規定的十五日起訴期限的，結合行政訴訟法相關規定以及從有利于保護行政相對人訴權的角度出發，起訴期限適用行政訴訟法第四十六條以及行政訴訟法司法解釋第六十四條、第六十五條的規定；例外情形是，行政機關在作出行政決定時，已經依法告知就責令限期拆除決定適用土地管理法第八十三條規定的起訴期限的，鑒于土地管理法的規定屬于特別規定，此時應當分別適用不同的起訴期限。

五是完善案件審理和裁判方式，明確執行標準，切實維護農民合法的用地權益。第一，對非法占用耕地建設但用途符合國土空間規劃的建筑物和其他設施作出責令限期拆除決定等若干情形，《規定》明確人民法院應當判決撤銷責令限期拆除決定，并可以判決被告重新作出行政行為。第二，針對撤銷責令限期拆除決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害情形，《規定》明確人民法院判決確認責令限期拆除決定違法的同時，可以判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。第三，《規定》明確責令限期拆除決定作出后，有關部門對國土空間規劃依法作出調整，被告以相關建筑物和其他設施符合調整后的規劃為由，改變被訴行政行為，原告申請撤訴的，人民法院依法裁定準許。第四，對于當事人起訴要求行政機關履行違法占地查處職責案件，《規定》明確人民法院應當依據法律、法規，參照規章，并結合國務院及其組成部門、省級人民政府就非法占用耕地問題依法制定的規范性文件的規定，對被告是否履行土地管理法律、法規規定的查處職責，或者依法作出補辦、完善手續、在一定期限內予以保留等處理決定進行審理，依法作出裁判。第五，針對涉非法占用耕地案件執行標準不明確的問題，《規定》明確人民法院執行涉及耕地的生效判決書、調解書時，應當將維持或者恢復耕地種植條件作為停止侵害、恢復原狀、排除妨礙、消除危險的標準。必要時，人民法院可委托相關機構對是否已經達到維持或恢復耕地種植條件進行評估。

六是科學劃分行政賠償責任，實現對行政機關的精準監督。實踐中，部分行政機關因工作人員與他人惡意串通、審查申請材料不嚴格、第三人提供虛假材料等原因，導致當事人非法占用耕地進行建設并因此遭受損失，對此，行政機關應承擔相應責任。《規定》明確人民法院應當根據行政訴訟法以及相關司法解釋的規定，綜合考慮批準行為在損害發生和結果中的作用大小等因素，依法確定行政機關的賠償責任。

七是明確檢察機關的公益訴訟職責，強化公益訴訟檢察監督。針對違反法律規定，非法占用耕地導致破壞生態環境和資源保護，損害國家利益或者社會公共利益的情形，《規定》明確人民檢察院可依據相關法律提起公益訴訟，強化對耕地的全鏈條保護。

紅星新聞記者 祁彪 北京報道

編輯 張莉 審核 高升祥