城市更新風向已變！27省份“十五五”新打法：資產化，可持續

21世紀經濟報道記者吳文汐、實習生葉晨陽我國城市更新工作已進入高質量推進階段，其核心不再局限于“改造”，而是更強調內涵、效率以及可持續性。

近日，全國各省份陸續發布地方“十五五”規劃綱要，據不完全統計，全國至少有27個省份對城市更新作出了新的部署。其中，12省將城市更新工作作為重要的獨立章節，足以見得其對于地方發展的重要性正不斷提升。

梳理中發現，“十五五”時期，各地城市更新工作將發生視角上的轉變。一方面，城市更新從“民生補短板”轉變為“城市新動能”，多地將借助盤活土地、植入業態、重構功能的方式孵化新的經濟空間。另一方面，從“工程建設”視角轉變為“資產運營”視角，隨著更多運營方、投資方和產業方的加入，以及資產證券化、REITs等政策工具的完善，各地將探索可持續的協同機制和投融資體系。對于地方政府而言，也將促使其重新思考角色邊界，迎接新時期的考驗。

因地制宜部署城市更新

國家“十五五”規劃綱要中，就城市更新工作重點部署了地下管網建設改造、宜居安居水平提升、老舊街區廠區改造等方面任務，并制定量化目標。各地結合自身發展能級、特征及需求，在任務的分解和承接上各有側重。

中西部省份較多提及地下管網、城市生命線安全工程、平急兩用基礎設施等內容，更側重補齊基礎設施短板、增強城市安全韌性和提升公共服務水平。其中，湖南、四川等地都提出了較大規模地下管網建設改造目標。湖南省“十五五”規劃綱要中提出，到2030年，實現老化燃氣管道動態清零，新建、改造供水、污水等地下管網2萬公里以上；四川提出，新（改）建燃氣和供排水管道約2萬公里、污水處理廠約100座。

傳統老工業基地及資源枯竭型地區，則更多強調了老舊廠房街區的改造，這類地區城市更新中帶有較強的老工業空間轉型、城市記憶再利用和歷史文化活化色彩。例如，黑龍江省在其“十五五”規劃綱要城市更新專欄中提出，推進哈爾濱市百年油坊街、牡丹江市太平路工人文化宮、佳木斯老聯合收割機廠區等100片以上老舊街區、老舊廠區更新改造，盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施，實現功能轉換、業態升級、活力提升。

而東部沿海發達省份，將城市更新與產業升級、新業態發展、低效用地盤活結合起來，城市更新正在成為新產業、新業態重新組織城市空間的重要方式。其中，江蘇提出，推進城市更新與產業升級、人居改善、新業態發展相結合，實現價值再造；浙江提出，加快盤活城市存量和低效用地，打造創客社區、城市硅巷、科創街區，推動郊區化、低密度創新園區向社區化、高密度創新城區轉變。

CBRE世邦魏理仕戰略顧問部資深董事宗長浩向21世紀經濟報道記者表示，各省市應根據城市能級、建設年代和財政能力來確定城市更新任務的優先級。例如，對于東部沿海高能級省份而言，其核心城市土地價值較高，老舊廠房和街區改造的資產增值和收益更大，社會資本承接意愿更強，因此應優先推進；對于中部制造業大省，存量住宅老化程度較高，地下管網等基礎設施還有完善空間，相比之下，產業空間活化帶來的資金增益效益相對有限，所以需優先推進老舊小區改造和地下管網建設。

當城市更新工作邁向高質量推進階段，其改造邏輯也從“民生補短板”轉向“城市轉型賦能”，需要解決的不僅是存量問題，還需激活土地價值、重構城市功能、孵化新的經濟空間。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉在接受21世紀經濟報道記者采訪時認為，其關鍵在于實現從“工程思維”到“運營思維”的轉變，比如在產業落地方面，應先掌握片區產業態勢、傳統產業和特色產業運營情況，結合人口特征及對新業態的需求模式，鎖定目標產業和企業需求，再進行定制化空間改造，避免“先改后招”的供給錯配。

破除機制協同與資金困境

當全國城市更新從試點探索邁向大規模推進、高質量發展的階段，各地也正著力解決更新過程中暴露出的突出問題。補齊體制機制與政策法規短板，建立多元化、可持續的投融資模式成為各地共同錨定的重點方向。

不少省份將在“十五五”時期著力打通城市更新體制機制與政策法規方面的梗阻。上海市“十五五”規劃綱要中提出，將編制實施城市更新專項規劃；海南提出，將出臺省級城市更新地方法規，健全城市更新實施機制和政策法規體系。

宗長浩指出，當前，城市更新省級層面立法相對空缺，缺乏統一法律授權會導致在地塊認定標準、權利協調機制等核心問題上的掣肘。從體制機制來看，城市更新涉及住建、自規、財政、發改、國資等多個部門，但多數省份仍缺乏實質性的協同決策機制�！俺鞘懈律婕巴恋亍①Y金、產業等復合問題，如果沒有更高層級的統籌機制，就很容易形成推進過程中的卡點�！�

目前，全國多地聚焦城市更新，在健全實施機制、完善法規標準等方面開展探索。例如，2024年，湖北省各市（州）均整合原住房和城鄉建設局等部門職能，成立城市更新專門管理部門，武漢等多地將“住房和城鄉建設局”更名為“住房和城市更新局”，并由其牽頭建立城市更新工作機制、配合財政部門安排使用和管理專項資金等工作。

四川省住房城鄉建設廳發揮牽頭作用，協同發展改革、財政、自然資源、文化旅游、商務等10個部門建立城市更新工作協調機制，共同確定省級城市更新目標任務、資金安排、政策支持等。

與此同時，城市更新投入規模大，資金平衡是各地面臨的核心挑戰。以往，城市更新更多由政府作為工程發包方、補貼提供方，但在高質量推進城市更新的新階段，地方政府也將面臨角色轉變的挑戰，一方面如何帶動更多運營方、投資方、產業方參與其中，另一方面政府則承擔起規則制定者和價值協調者的角色，通過政策工具的完善，推動城市更新從工程建設轉向資產運營和價值提升。

從各省“十五五”規劃綱要中的部署來看，上海、天津、云南、湖北、山東、黑龍江、寧夏等省份都提出要建立可持續、多元化的城市更新投融資體系，形成政府引導、市場運作、公眾參與的更新模式。

宗長浩認為，應通過專項債、補貼及稅收減免等方式，覆蓋基礎性、公益性成本，如地下管網、道路建設等；通過資產證券化產品、REITs等金融工具支持能夠產生現金流但回報率較低的功能性改造項目，如體育空間、公共服務空間等；市場層面則應引入社會資本長期持有和運營，并通過公募REITs等方式，支持商業街區、產業空間、文旅資產等可運營內容。

此外，上海、重慶、天津、云南、內蒙古等地“十五五”規劃綱要中均提出支持老舊住房自主更新、鼓勵產權所有人自主更新等內容。

“目前，城市更新工作中居民參與的積極性、主動性不夠，但事實上，居民是改造中的主體和受益人，因此，在老舊小區改造方面，要讓業主也產生我投入、我受益的認知，將公眾自我出資改造的積極性調動起來�！崩钣罴伪硎�。