“十五五”規劃《綱要》明確“完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作”，預計在“十五五”期間，工商業用地使用權續期工作將取得實質性進展，也將對房地產企業、金融機構、房地產市場產生積極影響。對于房地產企業來說，工商業用地使用權到期續期，有利于提升資產估值，修復資產負債表；對金融機構來說，可以降低銀行不良資產處置風險，擴大金融機構投資標的；對市場來說，將更好支持存量盤活，可以提升大宗交易市場的活躍度，穩定市場預期。

4月中旬廣州印發《關于進一步推動工商業用地市場化配置改革的指導意見》，明確將探索工業用地、商服用地使用權續期問題。5月12日，《廣州市工商業用地使用權續期管理試點方案》對外發布，系統性明確土地續期的配套規則，包括提出申請時間、續期要求、續期年限與出讓金計收標準等，為市場提供了詳細的參考樣本。

本報告旨在系統梳理和分析各地針對工商業用地使用權到期續期問題的政策實踐，總結落地政策的共性特征，為后續更多城市完善相關政策以及企業應對提供參考。

地方政策演進由早期探索逐步到深化創新

近兩年，中央頻繁提及工商業用地使用權續期問題，2024年7月，二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，其中明確指出“制定工商業用地使用權延期和到期后續期政策”；2026年3月，“十五五”規劃《綱要》強調“完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作”；近日，全國人大常委會2026年度立法工作計劃公布，其中包含城市房地產管理法，預計工商業用地續期相關內容將是修正重點之一。

從近些年多地出臺的政策看出，工商業用地到期續期政策經歷了從地方零星探索到逐步細化發展的過程：

早期探索階段（2004-2015年）：深圳（2004年）、杭州蕭山區（2015年）等地針對特定類型（如行政劃撥轉出讓、協議出讓工業用地等）產生的個別到期案例，率先出臺配套續期政策，為后續更多城市出臺政策提供了寶貴參考經驗。

規范推廣階段（2018-2021年）：海寧（2018年）、嘉峪關（2020年）、臨沂蘭陵縣（2021年）等地相繼出臺管理辦法或實施方案，政策框架相對統一，這些城市在政策中明確了續期的適用范圍、條件、程序和處置方式，逐漸呈現出常態化、規范化管理的狀態。

深化創新與精細化階段（2024年至今）：近兩年政策如青島西海岸新區（2024年）、溫州平陽縣（2025年）、北京（2025年）、廣州（2026年）等，更加注重與產業政策、市場化配置改革相結合，條款更細致。如北京明確在符合城市規劃、產業定位和項目論證要求的情況下，產業用地續期價格可按首次出讓時的地價水平、也可結合續期時產業用地基準地價等綜合評估確定；廣州明確續期費用的計算方式、明確不同類別項目續期年限上限等詳細規定，可操作性更強，體現了政策制定的精細化落地。

各地政策對比

當前各地工商業用地使用權到期續期政策，普遍對續期政策適用范圍、續期申請條件、續期年限、續期價款計算等進行規定，逐步形成相對統一的政策框架，但在具體標準劃分及細節存在明顯差異，具體來看：

在適用范圍方面主要可分為兩類，一是原土地使用權出讓合同規定的使用期限屆滿、即將屆滿以及不滿國家規定最高年限的工商業用地（工業用地或非住宅用地），如淄博、重慶綦江區、廣州等地；二是只針對原土地使用權出讓合同中規定出讓年限低于法定最高年限的即將到期或已到期的工商業用地（工業用地或非住宅用地），如青島西海岸新區、杭州蕭山區、廈門等多地。

適用范圍的不同也導致各城市在續期年限上限規定方面存在較大差異，大體可分為三類：

第一類明確原出讓年限與續期出讓年限之和不超法定最高年限，如海寧、青島西海岸新區、杭州蕭山區、廈門、溫州平陽縣等地；

第二類明確原合同剩余年限與續期年限之和不超法定最高年限，如北京、廣州；

第三類明確從原土地出讓合同到期開始計算，續期年限可以至法定最高年限，如淄博、重慶綦江區等地。

圖：三類續期年限上限對比（示意圖）

數據來源：中指研究院綜合整理

部分城市或區縣根據申請續期土地現行產業、企業類型進行分類處置，對符合條件且產業效益好、投資強度高的工商業用地，續期支持力度更大，主要體現為續期期限更長，給予續期費用一定優惠；對大部分條件符合但產業屬于限制類、或規劃即將調整、或效益評價一般（C類）等情況，給予短期租賃（一般2-5年）或短期出讓，作為過渡安排，如青島西海岸新區、廣州等還對因規劃不符但暫不實施征收的情形明確了租賃過渡路徑；對于不符合續期條件（如產業屬禁止淘汰類、嚴重違反規劃或合同）、或到期未申請、或申請未獲批準的土地，由政府依法無償收回。

在續期年限方面，目前已落地地區工業用地續期年限普遍最長為20年或30年，商業用地最長普遍為20年，部分地區續期年限為不高于法定最高年限，其中，落地政策條款中更為詳細的青島西海岸新區、杭州蕭山區、廣州等地將用地續期年限與項目效益/投資強度達標情況或現行產業類別關聯，達標或現行產業為鼓勵類的地塊項目，給予更長的續期年限（詳見下表）。

在續期土地價款計算方面，已落地政策價格計算依據主要有市場評估價格、基準地價修正的計算方式，如青島西海岸新區、淄博、嘉峪關、廈門等地以辦理續期時點項目土地評估價格計算續期價款；杭州蕭山區、瑞安、廣州等地以基準地價為基礎進行計算；北京指出可按照首次出讓時的地價水平確定、也可結合續期時產業用地基準地價等綜合評估確定。另外，杭州蕭山區、廣州在計算時根據項目效益/投資強度給予一定優惠，計算規則更加精細化，如杭州蕭山區根據企業效益分類，設定不同修正系數，A類企業按照基準地價的0.2倍系數、B類企業0.3倍、C類企業0.7倍、D類企業按1倍計算；廣州在工業、商服用地續期價款計算時與土地產出率、投資強度的達標與否掛鉤，達標用地按基準地價/標定地價的70%計算價款。

表：部分落地工商業用地續期政策年限、價款規定情況

數據來源：中指研究院綜合整理

中指研究院長期跟蹤中央及全國各地房地產相關政策，持續為政府部門和企業提供政策監測服務，為各地政府完善房地產政策工具箱提供參考借鑒，同時幫助企業跟蹤政策變化，更好地把握政策窗口，。

廣州政策創新方向及亮點

近期，廣州針對工商業續期政策的探索顯示出更多細化和創新方向：

續期政策與要素市場化配置改革深度融合。廣州本次續期政策細則，將續期管理置于“工商業用地市場化配置改革”的大框架下，系統性地與彈性年期供應、地價機制、用途轉換、全周期監管等改革措施協同，旨在建立覆蓋“供應-使用-續期-退出”的全生命周期管理制度；

續期申請時限更加靈活。在已落地續期政策中，多數地區明確原土地使用權人應在土地使用權屆滿前1年提出續期申請，廣州此次政策明確了三種續期類型（見下表），可在土地使用年限過半且距屆滿前1年以上提前申請續期，并明確期限申請續期情形需滿足的條件，精細化規定落地，將更貼合企業實際經營和投資周期需求，能夠更好穩定企業及市場預期。

表：廣州工商業用地續期申請規定

數據來源：中指研究院綜合整理

續期適用范圍擴大。此前多地續期政策主要集中解決原出讓年限較短用地的到期問題，在續期年限上也規定原合同出讓年限與續期年限之和不超過法定最高年限。此次廣州將續期政策適用范圍進一步擴大，原出讓年限與法定最高年限一致的項目也可適用，同時明確續期年限為“續期年限與剩余年期之和不得超過該用途土地法定最高出讓年限”。

工業用地與商服用地續期規則更加細化。廣州本次分別針對工業用地和商服用地明確土地使用權續期計收土地出讓金標準，政策針對性更強，工業用地產出率達標、商服用地投資強度達標的項目，續期政策支持力度更大。

后續處置更完善。針對不予續期的用地，此次廣州明確土地收回、權證注銷、強制交回等全流程處置方式，依法依規保障土地管理秩序。同時，兼顧企業實際使用需求，對納入近期建設計劃但暫不實施、部分用途到期等特殊情形，允許以租賃方式辦理臨時用地，靈活銜接城市建設與企業經營。

總體而言，我國工商業用地到期續期政策體系逐步從“破題探索”向“系統化推進”過渡，預計未來政策發展將更加注重“精細化”、“市場化”和“協同化”，對各類特殊情形進行周全考慮，程序設計上也更加便捷高效；計收土地出讓金方面，更加支持鼓勵類產業、高效益企業；續期政策與國土空間規劃、產業政策、環保要求、金融信貸等領域的深度聯動，將使其成為推動區域經濟高質量發展和土地利用方式轉變的重要政策工具。

“十五五”規劃《綱要》已經明確“完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作”，預計全國層面將加快推動完善工商業用地使用權續期的相關法律法規，更好為各地工商業用地續期政策制定提出指導，短期更多城市或參考借鑒已落地地區經驗，結合本地市場情況，落地本地化的續期政策，提振企業投資信心，穩定市場預期。對于企業來說，需持續關注政策與用地期限動態，提前統籌謀劃，在屆滿前一年（或按當地規定）主動啟動續期申請準備，避免用地逾期使用導致經營及資產權益損失。

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