呂冰洋

中國(guó)人民大學(xué)

財(cái)政金融學(xué)院

教授

郭雨萌

北京大學(xué)

第一醫(yī)院

助理研究員

集分相制：中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯

來(lái)源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2026年第3期

作者 | 呂冰洋、郭雨萌

責(zé)任編輯 |劉齊

本文旨在超越西方財(cái)政分權(quán)理論，以“集分相制”概括中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯。在“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”的制度框架下，中央政府與地方政府之間存在較為突出的信息復(fù)雜性、不確定性和不對(duì)稱性等問(wèn)題。為化解這些問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)“控制、激勵(lì)、平衡”三大治理目標(biāo)，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系要實(shí)行統(tǒng)一治理。在不同歷史時(shí)期，中央政府會(huì)靈活調(diào)整政府間財(cái)政權(quán)力的劃分，以匹配并實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的治理目標(biāo)，由此演化出復(fù)雜的組織形式，并對(duì)各級(jí)政府行為、國(guó)家治理和歷史發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。

一、引言

中央與地方關(guān)系（簡(jiǎn)稱“央地關(guān)系”）是國(guó)家內(nèi)部治理所涉及的一對(duì)核心關(guān)系，國(guó)家越大，央地關(guān)系的處理對(duì)國(guó)家治理越重要。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)具有悠久歷史傳統(tǒng)的大國(guó)來(lái)說(shuō)，處理好央地關(guān)系一直是歷史上國(guó)家治理的重心。政府間財(cái)政關(guān)系是央地關(guān)系的核心組成部分，它既受到央地關(guān)系的制度框架形塑，也影響著央地關(guān)系的走向。

對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的研究有助于更好地理解國(guó)家治理。“‘社會(huì)始終在政府中’是社會(huì)學(xué)開(kāi)展政府研究的理念”（陳家建，2023:32），各級(jí)政府行為深受政府間財(cái)政關(guān)系影響，進(jìn)而影響社會(huì)。“國(guó)家、家庭和‘關(guān)系’是中國(guó)社會(huì)的三種‘元制度’”，“越是宏觀、結(jié)構(gòu)性層面，國(guó)家的主導(dǎo)作用越是凸顯”（楊典、向靜林，2022:176）。政府間財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)于事權(quán)、財(cái)權(quán)等一系列財(cái)政權(quán)力的配置關(guān)系，對(duì)政府行為和社會(huì)產(chǎn)生深刻影響。總體而言，“政府間財(cái)政關(guān)系—政府行為—社會(huì)”的影響機(jī)制主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是事權(quán)（狹義地講是財(cái)政事權(quán)）配置會(huì)影響政府行動(dòng)方向，例如，本該是中央政府的事權(quán)（如養(yǎng)老保障）下放給地方政府，就可能會(huì)導(dǎo)致事權(quán)缺位。二是地方政府財(cái)力水平會(huì)影響地方政府行為，例如，當(dāng)基層政府面臨財(cái)政困難時(shí)，基層政府就可能伸出“攫取之手”，進(jìn)而引發(fā)自身與社會(huì)的沖突。三是財(cái)政收入來(lái)源決定了政府發(fā)揮積極性的方向，例如就地方稅的來(lái)源而言，與對(duì)企業(yè)的征稅相比，對(duì)居民的征稅會(huì)更激勵(lì)地方政府“投資于人”而非“投資于物”。由于政府行為與財(cái)政關(guān)系緊密相連，對(duì)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系展開(kāi)研究，能夠幫助我們更清晰地洞察中國(guó)政府這一龐大組織的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)而理解政府與社會(huì)的關(guān)系。

盡管如此，學(xué)界關(guān)于中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)理論討論并不深入。政府間財(cái)政關(guān)系研究常與財(cái)政分權(quán)理論相關(guān)（姚東旻等，2025）。財(cái)政分權(quán)理論的產(chǎn)生背景是，鼓吹自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家認(rèn)為，自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)提高資源配置效率，而為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，就需要充分發(fā)揮市場(chǎng)參與主體的信息優(yōu)勢(shì)和地方政府的信息優(yōu)勢(shì)。為此，中央政府必須給予地方政府更大的自主權(quán)（激發(fā)地方政府的積極性）才能發(fā)揮出地方信息優(yōu)勢(shì)，財(cái)政分權(quán)理論也就由此產(chǎn)生(Tiebout,1956;Oates,1972;Qian & Weingast,1997)。

受財(cái)政分權(quán)理論影響，近三十年來(lái)國(guó)內(nèi)外有大量論文研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)的度量、效果與改革問(wèn)題。然而，財(cái)政分權(quán)理論指導(dǎo)下的中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系研究存在諸多局限。第一，該理論本質(zhì)上源于以英美為代表的西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)政治分權(quán)和地方自治的實(shí)踐，這與中國(guó)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)不符。第二，該理論過(guò)度關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府積極性的激發(fā)作用，而對(duì)中央政府的作用分析不足。第三，目前關(guān)于財(cái)政分權(quán)的研究聚焦于觀察它的經(jīng)濟(jì)影響，而對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系所蘊(yùn)含的政治和社會(huì)意義分析不足。政府間財(cái)政關(guān)系作為國(guó)家治理的核心制度構(gòu)件，必然含有濃厚的政治治理和社會(huì)治理的意味。中國(guó)古代的大量歷史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，中央對(duì)地方財(cái)政逐漸失去控制往往是王朝走向崩潰的前奏（李治安，2010）。

政府是一種大型組織，擁有復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)，而中國(guó)政府組織的復(fù)雜性尤為明顯，政府內(nèi)部存在著大量關(guān)于控制、激勵(lì)和平衡的問(wèn)題。為此，本文運(yùn)用組織理論研究中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系。中國(guó)政府治理的獨(dú)特性在于，它受到中國(guó)“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)思想的深刻影響，中國(guó)的“大一統(tǒng)”表現(xiàn)為疆域、政治、文化、經(jīng)濟(jì)制度等方面的統(tǒng)一。本文基于中國(guó)大一統(tǒng)傳統(tǒng)，運(yùn)用組織理論研究政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯，歸納出“集分相制”的學(xué)術(shù)命題。所謂“集分相制”，是指中央政府圍繞控制、激勵(lì)和平衡三大目標(biāo)，構(gòu)建一套嚴(yán)密的財(cái)政體制，使得政府間財(cái)政權(quán)力呈現(xiàn)“集中有分、分中有集”的交叉結(jié)構(gòu)，通過(guò)上下級(jí)政府在財(cái)政權(quán)力上的制約和制衡，達(dá)到中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有效治理的效果。

不少學(xué)者關(guān)注中國(guó)政府的組織行為，并提出一些有價(jià)值的學(xué)術(shù)命題，“集分相制”與這些命題相比，可以說(shuō)各擅勝場(chǎng)。王滬寧（1991）提出“集分平衡”命題，認(rèn)為中國(guó)具有超大地方和超大社會(huì)的“兩超”特征，過(guò)度集權(quán)或分權(quán)所帶來(lái)的弊端會(huì)影響正常的央地關(guān)系，集分平衡可兼顧中央對(duì)地方的控制與地方積極性的發(fā)揮。林尚立（1998）進(jìn)一步闡述了該命題的內(nèi)在學(xué)理。周雪光（2017）提出“一統(tǒng)體制與有效治理的矛盾”命題，用以揭示中央集權(quán)與地方靈活治理之間的內(nèi)在張力。曹正漢（2011，2017）提出“上下分治的治理體制”和“風(fēng)險(xiǎn)論”命題：“上下分治的治理體制”命題是指中國(guó)治理體制的基本特征是治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)，中央政府主要執(zhí)掌治官權(quán)，地方政府主要行使治民權(quán)，這種體制包含降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制；“風(fēng)險(xiǎn)論”認(rèn)為，中國(guó)歷史上的集權(quán)和分權(quán)變化主要源于中央政府追求“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化”，這種統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和代理風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)維度。周黎安（2014）提出“行政發(fā)包制”命題，認(rèn)為在中國(guó)多層級(jí)政府之間，上級(jí)政府作為“發(fā)包方”，將行政任務(wù)的整體責(zé)任和自由裁量權(quán)“打包”發(fā)給下級(jí)政府。與這些命題相比，“集分相制”命題有三個(gè)特色：一是深入政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)去分析集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，二是剖析中央政府的控制、激勵(lì)和平衡三大目標(biāo)與財(cái)政權(quán)力配置的關(guān)系，三是闡明中國(guó)自古至今政府間財(cái)政關(guān)系圍繞這三大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的演變邏輯。

后文的寫(xiě)作結(jié)構(gòu)如下。第二部分從中國(guó)央地關(guān)系的宏觀制度框架入手，分析政府間財(cái)政關(guān)系所反映出的國(guó)家治理要求。第三部分分析國(guó)家治理不同目標(biāo)與縱向財(cái)政權(quán)力劃分的關(guān)系。第四部分概括中國(guó)古代和近代國(guó)家治理目標(biāo)與財(cái)政權(quán)力配置的基本邏輯。第五部分概括新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家治理目標(biāo)與財(cái)政權(quán)力配置的基本邏輯。第六部分是結(jié)論與啟示。

二、中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系的統(tǒng)一治理要求

（一）政府間財(cái)政關(guān)系中的權(quán)力構(gòu)成

事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分是政府間財(cái)政關(guān)系的核心，它們內(nèi)在的權(quán)力配置會(huì)深刻地影響中央政府與地方政府的行為，進(jìn)而傳導(dǎo)到市場(chǎng)和社會(huì)層面，影響政治穩(wěn)定、社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事權(quán)是指政府職責(zé)，它是各級(jí)政府各個(gè)行政部門(mén)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行依法管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。樓繼偉（2020）認(rèn)為，我國(guó)用“事權(quán)”代替“職責(zé)”，與文化傳統(tǒng)和用語(yǔ)習(xí)慣有關(guān)。

事權(quán)由哪些權(quán)力組成呢？對(duì)古代中國(guó)來(lái)說(shuō)，李伯重（2019）認(rèn)為帝制中國(guó)的國(guó)家權(quán)力主要是行政權(quán)，其行政權(quán)主要由執(zhí)行權(quán)、監(jiān)察權(quán)與決策權(quán)組成。從世界經(jīng)驗(yàn)看，王浦劬（2016）總結(jié)了世界上央地間事權(quán)劃分的模式，指出中央決策、地方執(zhí)行且中間輔以監(jiān)督機(jī)制是央地間事權(quán)劃分的常態(tài)。因此，我們可以認(rèn)為，事權(quán)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)（支出權(quán)）、監(jiān)督權(quán)三部分。從財(cái)政部門(mén)看，決策權(quán)是關(guān)于作出財(cái)政資金決策的權(quán)力；執(zhí)行權(quán)等同于支出權(quán)，是關(guān)于財(cái)政支出的權(quán)力，是政府履行職責(zé)的財(cái)政保障，因此也可以說(shuō)是財(cái)政支出責(zé)任；監(jiān)督權(quán)是關(guān)于監(jiān)督財(cái)政資金使用和管理的權(quán)力。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門(mén)提出“財(cái)政事權(quán)”一詞，試圖將其與事權(quán)概念進(jìn)行區(qū)分。不過(guò)，從理論邏輯上看，事權(quán)是財(cái)政事權(quán)的起點(diǎn)，理論研究需要從事權(quán)開(kāi)始分析。

財(cái)權(quán)是指政府籌集財(cái)政收入的權(quán)力，包括立法權(quán)、征管權(quán)和收益權(quán)。政府財(cái)政收入主要來(lái)自稅收。若以稅收為例，則立法權(quán)是指政府擁有的制定、修改和廢止稅收法規(guī)的權(quán)力，征管權(quán)是指政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的稅收享有的征收與管轄的權(quán)力，收益權(quán)是指政府有分享稅收收入的權(quán)力。立法權(quán)和征管權(quán)會(huì)影響政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，收益權(quán)會(huì)影響政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的積極性。

當(dāng)?shù)胤秸淖杂胸?cái)政收入滿足不了財(cái)政支出需要時(shí)，就依賴中央政府對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力由分配權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)組成。為使研究聚焦，本文將重點(diǎn)研究政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)配置問(wèn)題。

根據(jù)以上分析可以看出，政府間財(cái)政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是關(guān)于政府間各種財(cái)政權(quán)力配置的一系列制度組合。由于政府間財(cái)政關(guān)系依托于央地關(guān)系的基本框架，要把握中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系的本質(zhì)，一是要分析它所依托的中國(guó)央地關(guān)系的基本特征，二是要在此基礎(chǔ)上剖析政府間財(cái)政關(guān)系所蘊(yùn)含的治理要求。

（二）中國(guó)央地關(guān)系的基本特征：中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理

自西周分封制解體、秦朝推行郡縣制以來(lái)，中國(guó)的央地關(guān)系雖然歷經(jīng)分分合合，但是其“大一統(tǒng)”的底色一直存在。“大一統(tǒng)”國(guó)家具有超大地方和超大社會(huì)的“兩超”特征。為適應(yīng)這種特征，國(guó)家治理就需要在調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性的同時(shí)保持政治和社會(huì)穩(wěn)定。由此，具有強(qiáng)烈中國(guó)特色的央地關(guān)系結(jié)構(gòu)得以形成。

這種央地關(guān)系結(jié)構(gòu)的基本特征是什么呢？自秦至清末的帝制時(shí)代，中國(guó)采取以郡縣制為主的自上而下的管理體制，該體制的典型特點(diǎn)是中央政府集中重要人事任免權(quán)和全局性決策權(quán)，因地制宜地下放行政執(zhí)行權(quán)到各級(jí)地方政府手中，且為保證中央對(duì)地方的控制，中央政府需要輔以嚴(yán)格的監(jiān)察和考核機(jī)制（呂冰洋，2022）。郡縣制的本質(zhì)就是通過(guò)一套有效的官員選用、考核、監(jiān)察制度，保證中央對(duì)地方的嚴(yán)格控制。在歷史發(fā)展過(guò)程中，郡縣制不斷得到補(bǔ)充和完善，馮天瑜（2024:305）稱中國(guó)“郡縣制設(shè)置之早、管理之嚴(yán)密有效，在世界制度史上罕見(jiàn)其匹”。郡縣制有著豐富的組織邏輯，因此可被很好地用來(lái)檢驗(yàn)和創(chuàng)新組織理論。

當(dāng)前我國(guó)央地關(guān)系的架構(gòu)依然受到郡縣制傳統(tǒng)的影響。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)處理央地關(guān)系時(shí)一直強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”是我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)之一（本書(shū)編寫(xiě)組，2019）。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）對(duì)這種制度優(yōu)勢(shì)作了最高層面的法律保障。《憲法》第三條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。《憲法》第一百一十條規(guī)定：“地方各級(jí)政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，服從國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。這種制度優(yōu)勢(shì)與中國(guó)央地關(guān)系的特征密切相關(guān)，該特征可概括為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理。

（三）縱向政府間關(guān)系的統(tǒng)一治理要求

組織理論認(rèn)為，為解決組織內(nèi)的控制和激勵(lì)問(wèn)題，組織就需要對(duì)內(nèi)部各方的責(zé)任、權(quán)力、利益關(guān)系進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，由此產(chǎn)生一系列合約，或者說(shuō)是規(guī)則。關(guān)系性合約建立在長(zhǎng)期關(guān)系和重復(fù)博弈基礎(chǔ)上。在現(xiàn)實(shí)世界中，關(guān)系性合約又分為完全合約和不完全合約兩種，兩者的區(qū)分在于能否在事前對(duì)所有可能發(fā)生的未來(lái)狀態(tài)進(jìn)行明確規(guī)定并強(qiáng)制執(zhí)行。不完全合約的產(chǎn)生有三個(gè)原因：難以描述、難以預(yù)見(jiàn)和難以證實(shí)（楊瑞龍、聶輝華，2006）。“難以描述”源于“環(huán)境非常復(fù)雜，難以用準(zhǔn)確的信息描述”（Hart & Moore，1999）；“難以預(yù)見(jiàn)”源于信息變化的不確定性；“難以證實(shí)”源于信息不能夠被充分觀察。1956年，毛澤東在論及中國(guó)央地關(guān)系時(shí)說(shuō)：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”（毛澤東，1976：31）。“大”“多”“復(fù)雜”說(shuō)明中國(guó)央地關(guān)系面臨復(fù)雜的信息處理問(wèn)題。而正因?yàn)樾畔⑻幚黼y度大，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性就是中央政府在制度設(shè)計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

自秦至清，中國(guó)在央地關(guān)系處理上采取以郡縣制為主的制度模式。對(duì)郡縣制利弊的討論貫穿秦之后的整個(gè)歷史過(guò)程，秦代李斯，西漢賈誼，唐代柳宗元，南宋朱熹，明末清初顧炎武、王夫之、黃宗羲，以及清代馮桂芬等都曾參與討論。明末清初思想家顧炎武的《郡縣論》九篇，對(duì)郡縣制運(yùn)行規(guī)律有著高度的概括性（顧炎武，2009）。本文以《郡縣論》所提出的問(wèn)題為依據(jù)，結(jié)合組織理論說(shuō)明，郡縣制下關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系的各種制度安排受信息復(fù)雜性、信息不確定性和信息不對(duì)稱性三大因素影響。

首先，縱向政府間存在難以準(zhǔn)確描述的復(fù)雜信息。在郡縣制下，地方治理是多任務(wù)行動(dòng)，而行動(dòng)效果由上級(jí)政府來(lái)評(píng)判，由此地方治理中存在難以準(zhǔn)確描述的復(fù)雜信息。地方治理中的不少任務(wù)無(wú)法以量化形式得到準(zhǔn)確描述，顧炎武說(shuō)道：“何謂稱職？曰：土地辟，田野治，樹(shù)木蕃，溝洫修，城郭固，倉(cāng)廩實(shí)，學(xué)校興，盜賊屏，戎器完，而其大者則人民樂(lè)業(yè)而已”（顧炎武，2009:5）。可見(jiàn)，地方治理的信息維度多，且不少維度的信息是復(fù)雜信息，上級(jí)政府很難完全掌握下級(jí)政府治理的好壞情況。顧炎武以養(yǎng)馬為喻，指出上級(jí)政府相當(dāng)于主人，下級(jí)政府相當(dāng)于養(yǎng)馬者，上級(jí)政府要想全面掌握養(yǎng)馬者的行為是不可能的，如果主人一定要掌握所有信息并作出評(píng)判，那么將會(huì)有無(wú)數(shù)復(fù)雜信息呈現(xiàn)在主人面前，于是“主人之耳目亂矣”（顧炎武，2009:5）。

其次，縱向政府間存在難以準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)的不確定信息。所謂信息不確定，是指一方難以預(yù)見(jiàn)另一方的行動(dòng)所帶來(lái)的不確定性。在郡縣制下，這種信息的不確定性來(lái)自兩方面。一是來(lái)自央地之間。在自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制下，中央政府需要對(duì)地方官員的業(yè)績(jī)進(jìn)行逐級(jí)考核，將考核結(jié)果作為選拔任用、獎(jiǎng)懲官員的重要依據(jù)。官員考核是維系郡縣制的重要制度，歷代中央政府不斷對(duì)這一制度進(jìn)行完善，如唐代的“四善二十七最”、宋代的“磨勘法”、明代的“考成法”、清代的“四格六法”等。從歷代考核標(biāo)準(zhǔn)看，“空泛的、道德性的內(nèi)容較多，具體的功效性的較少”，“考課常常帶有隨意性，而與客觀情況相背離”（李治安、杜家驥，2015:160-161）。這使得地方官員很難預(yù)見(jiàn)上級(jí)政府眼中的成績(jī)。這種帶有模糊性的考核制度很有可能就出于中央政府控制地方政府的需要。練宏、陳純（2023:84）在研究當(dāng)代稅務(wù)部門(mén)的考核制度時(shí)發(fā)現(xiàn)，考核制度的執(zhí)行表現(xiàn)為精細(xì)化考核與模糊運(yùn)作并行，“精細(xì)化考核只是初步實(shí)現(xiàn)了考核目的，之后組織通過(guò)模糊運(yùn)作獲得權(quán)威控制”。二是來(lái)自地方政府與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間。在郡縣制下，中央政府為加強(qiáng)對(duì)地方政府的控制，常采取流官制度，即地方主政官員有任期限制，且大多數(shù)時(shí)期被要求異地為官，這導(dǎo)致了“官無(wú)定守，民無(wú)定奉”（顧炎武，2009:6）的局面。流官制度下主政官員難以在短時(shí)間內(nèi)熟悉轄區(qū)情況，往往要依賴當(dāng)?shù)厥考澓婉憷魜?lái)行政，這又導(dǎo)致“官無(wú)封建，而吏有封建”現(xiàn)象的出現(xiàn)；而“吏胥窟穴其中”的結(jié)果，則是“養(yǎng)百萬(wàn)虎狼于民間”（顧炎武，2009:12）。中央政府為降低這種現(xiàn)象的危害，會(huì)對(duì)地方執(zhí)政行為展開(kāi)更高頻率、更細(xì)密的監(jiān)察。地方主政官員對(duì)當(dāng)?shù)厥聞?wù)的疏離及中央政府反復(fù)的監(jiān)察，會(huì)使得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)產(chǎn)生更多不確定性信息。錢(qián)穆（2001:29）指出，“中國(guó)一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關(guān)節(jié)，反而沒(méi)有嚴(yán)格明白的規(guī)定。這也可以說(shuō)是長(zhǎng)處，因?yàn)榭梢噪S宜應(yīng)變，有伸縮余地”。這種對(duì)不成文法的看重，正是信息不確定的一種表現(xiàn)。

最后，縱向政府間存在難以證實(shí)的不對(duì)稱信息。中國(guó)幅員遼闊，政府層級(jí)多，上下級(jí)政府之間存在很強(qiáng)的信息不對(duì)稱性。在自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制下，信息不對(duì)稱將妨礙國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，中國(guó)自古至今注重監(jiān)察機(jī)制的完善：“中國(guó)古代監(jiān)察制度的涉及面相當(dāng)寬廣，諸如立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、行政監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)監(jiān)察、軍事監(jiān)察、司法監(jiān)察、文教監(jiān)察、禮儀監(jiān)察等”（張晉藩，2012：1）。但即使如此，歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，上下級(jí)政府信息不對(duì)稱是長(zhǎng)期存在的，而為緩解信息不對(duì)稱所做的努力反而導(dǎo)致地方政府負(fù)擔(dān)加重、監(jiān)察機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、行政處處受制等局面。對(duì)此，顧炎武描述為：“人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日，而又設(shè)之監(jiān)司，設(shè)之督撫，以為如此，守令不得以殘害其民矣”（顧炎武，2009:1）。

對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)“大一統(tǒng)”國(guó)家來(lái)說(shuō)，中央政府與地方政府之間、地方政府上下級(jí)之間的信息復(fù)雜性、不確定性和不對(duì)稱性是長(zhǎng)期存在的，自然會(huì)存在組織理論所描述的信息難以描述、難以預(yù)見(jiàn)和難以證實(shí)等情況。根據(jù)組織理論，組織治理可采取雙邊治理和統(tǒng)一治理兩種形式，核心影響因素是“資產(chǎn)專用性”的高低。資產(chǎn)專用性是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要概念，它是指交易中耐久性資產(chǎn)不能輕易轉(zhuǎn)作其他用途（否則會(huì)導(dǎo)致貶值），資產(chǎn)專用性的存在會(huì)促使組織實(shí)行縱向一體化（Williamson,1985）。在中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系中，重要事權(quán)中的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)、財(cái)權(quán)中的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，一般要集中在中央政府手中。從組織理論來(lái)看，這相當(dāng)于這幾項(xiàng)關(guān)鍵的財(cái)政權(quán)力對(duì)于中央政府而言具有很高的“權(quán)力專用性”。在中國(guó)歷史上，這些財(cái)政權(quán)力輕易不會(huì)下放到地方政府手中；一旦下放，就容易出現(xiàn)東漢末年、中晚唐及晚清時(shí)期存在的地方割據(jù)和國(guó)家動(dòng)蕩的局面。

三、匹配治理目標(biāo)的財(cái)政權(quán)力配置

（一）政府間財(cái)政關(guān)系的治理目標(biāo)

結(jié)合中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)看，在統(tǒng)一治理框架下，中央政府可通過(guò)政府間財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)。

1.目標(biāo)一：控制

政府間財(cái)政關(guān)系的控制目標(biāo)是指，中央政府為了實(shí)現(xiàn)全局性治理目標(biāo)，需要對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行控制。在任何一個(gè)國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)和政治控制都是必須的，既然政府間財(cái)政關(guān)系是央地關(guān)系的最集中反映，那么它也必然反映著中央政府對(duì)地方政府的控制要求，為此也自然產(chǎn)生財(cái)政權(quán)力集中的要求。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，“大一統(tǒng)”國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方政府的嚴(yán)格控制，古代郡縣制的實(shí)行就是建立在中央政府對(duì)地方政府的行政權(quán)、財(cái)權(quán)和軍權(quán)的控制基礎(chǔ)上。為實(shí)行財(cái)政控制，就要實(shí)行一定程度的財(cái)政集權(quán)，進(jìn)而可達(dá)成中央政府所期待的效果，包括維護(hù)中央權(quán)威、建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)、提供全局性公共產(chǎn)品、化解全局風(fēng)險(xiǎn)等。

2.目標(biāo)二：激勵(lì)

政府間財(cái)政關(guān)系的激勵(lì)目標(biāo)是指，由于一國(guó)中大量事務(wù)要交給地方政府處理，政府間財(cái)政關(guān)系要起到調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性的作用。地方積極性的發(fā)揮方向主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善當(dāng)?shù)孛裆屯晟飘?dāng)?shù)毓仓卫怼Ｔ谡g財(cái)政關(guān)系中，調(diào)動(dòng)地方政府積極性的核心手段是財(cái)政收入劃分，財(cái)政收入來(lái)源的性質(zhì)決定著地方政府積極性的發(fā)揮方向。例如，當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入主要來(lái)自企業(yè)所得稅、增值稅等與生產(chǎn)相關(guān)的稅種時(shí)，地方政府會(huì)從做大稅基的角度出發(fā)，通過(guò)低價(jià)出讓土地、放松環(huán)境規(guī)制等方式為企業(yè)提供服務(wù)，這對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)治理的影響較為明顯；當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入來(lái)源于一般性消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅等受益性較強(qiáng)（稅收與政府公共服務(wù)密切相關(guān)）的稅種時(shí)，地方政府會(huì)通過(guò)完善公共服務(wù)來(lái)保護(hù)稅源，這對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的影響更為突出。

3.目標(biāo)三：平衡

政府間財(cái)政關(guān)系的平衡目標(biāo)是指，中央政府有責(zé)任通過(guò)財(cái)政手段縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距和公共服務(wù)差距。在一個(gè)大國(guó)中，各地區(qū)的資源稟賦和市場(chǎng)環(huán)境不同，經(jīng)常出現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展不平衡的局面，這主要體現(xiàn)為地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距和公共服務(wù)差距。為縮小這種地區(qū)間差距，中央政府會(huì)采取一些財(cái)政集中措施。例如，在轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)上，中央政府制定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化；在事權(quán)分配上，中央政府加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，或者賦予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多事項(xiàng)的決策權(quán)；在財(cái)權(quán)分配上，中央政府通過(guò)調(diào)整地方稅基和稅收分享方式來(lái)改變對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)程度，由此可縮小地方經(jīng)濟(jì)差距。

（二）匹配治理目標(biāo)的政府間財(cái)政權(quán)力配置

政府間財(cái)政關(guān)系由多項(xiàng)財(cái)政權(quán)力的配置構(gòu)成，每項(xiàng)權(quán)力的配置均可匹配中央政府對(duì)地方政府的治理目標(biāo)。

一是事權(quán)的配置結(jié)構(gòu)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。首先，決策權(quán)可實(shí)現(xiàn)激勵(lì)、平衡和控制三個(gè)目標(biāo)。將公共事務(wù)決策權(quán)賦予某個(gè)層級(jí)的政府，會(huì)擴(kuò)大該層級(jí)政府的自主權(quán)，因此決策權(quán)有激勵(lì)作用，反之，剝奪該層級(jí)政府的決策權(quán)就含有控制該層級(jí)政府的意味。同時(shí)，賦予不同地區(qū)的地方政府不同的決策權(quán)又有平衡地區(qū)發(fā)展的效果。其次，支出權(quán)可實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與平衡兩個(gè)目標(biāo)。支出權(quán)與財(cái)政支出資金的規(guī)模和方向有關(guān)，調(diào)整它的規(guī)模和方向就意味著調(diào)整地方政府行為，因此支出權(quán)有激勵(lì)和平衡作用。最后，監(jiān)督權(quán)可以控制地方政府職能行使和財(cái)政資金的使用方向，因此監(jiān)督權(quán)有控制作用。

二是財(cái)權(quán)的配置結(jié)構(gòu)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。地方財(cái)政收入來(lái)源有稅、費(fèi)、租、債等，每項(xiàng)收入均涉及立法權(quán)、征管權(quán)和收益權(quán)的劃分。自古以來(lái)，稅收是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，下面以稅收為例進(jìn)行分析。首先，稅收立法權(quán)是體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的重要權(quán)力，各國(guó)一般將之集中在中央政府手中。大量歷史案例說(shuō)明，賦予地方政府重要稅種立法權(quán)容易導(dǎo)致政治失序。不過(guò)，為激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以將局部的稅收立法權(quán)下放給地方政府，例如將減免稅權(quán)力下放給某個(gè)層級(jí)的政府，這樣一來(lái)，稅收立法權(quán)便具有控制和激勵(lì)作用。其次，地方政府擁有稅收征管權(quán)容易產(chǎn)生用稅收管理干預(yù)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，將之集中在中央政府手中就有控制地方政府行為的作用。最后，稅收收益權(quán)的劃分關(guān)系到各級(jí)政府財(cái)政收入的分配，而財(cái)政收入分配歷來(lái)是調(diào)動(dòng)地方政府積極性發(fā)揮程度和方向的重要手段。同時(shí)，財(cái)政收入劃分既能保障中央財(cái)政的集中度和控制力，也是縮小地區(qū)財(cái)力差距的關(guān)鍵因素。因此，稅收收益權(quán)具有很強(qiáng)的控制、激勵(lì)和平衡作用。

實(shí)際上，如果將事權(quán)和財(cái)權(quán)展開(kāi)，那么可以發(fā)現(xiàn)其中有很多細(xì)分權(quán)力，各個(gè)細(xì)分權(quán)力均可從不同側(cè)面對(duì)控制、激勵(lì)和平衡目標(biāo)產(chǎn)生影響。例如，稅收立法權(quán)包括：稅法的制定、頒布和廢止權(quán)，稅種的開(kāi)征和停征權(quán)，制定稅法實(shí)施細(xì)則權(quán)，稅收法律、法規(guī)的解釋權(quán)，稅目的增減和稅率的調(diào)整權(quán)，稅收的加征和減免權(quán)，等等。每一項(xiàng)權(quán)力的上收或下放均會(huì)影響三大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。表1歸納了事權(quán)和財(cái)權(quán)的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)和目標(biāo)作用方向。如果具體分析，就可以發(fā)現(xiàn)不少財(cái)政權(quán)力的影響是多維的，這也是政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)國(guó)家治理的影響具有深刻性、復(fù)雜性和豐富性的原因。

（三）代表性財(cái)政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)：以財(cái)政收入劃分為例

前文指出，政府間財(cái)政關(guān)系是各種規(guī)則的集合，當(dāng)它要與中央政府的治理目標(biāo)匹配時(shí)，就會(huì)展現(xiàn)出豐富的組織結(jié)構(gòu)。這里以政府間稅收收入劃分為例來(lái)說(shuō)明這一點(diǎn)。

組織理論揭示出，政府間稅收收益權(quán)的劃分有四種規(guī)則。一是定額規(guī)則，即地方政府上繳中央政府一個(gè)固定稅收數(shù)額后，剩余稅收歸地方政府所有。二是分成規(guī)則，即稅收收入劃分采取共享方式，按一定的分成比例劃分中央政府和地方政府的稅收收入。三是分稅規(guī)則（組織理論稱之為“分占所有權(quán)”規(guī)則），即中央稅與地方稅嚴(yán)格分開(kāi)。四是“工資”規(guī)則，即所有稅收上繳中央政府，中央政府根據(jù)地方政府財(cái)政支出需要下?lián)茇?cái)政收入。稅收多寡與地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)所付出的努力相關(guān)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，定額規(guī)則和分稅規(guī)則使得地方政府投入的邊際成本（發(fā)展經(jīng)濟(jì)的努力）等于邊際收益（稅收），分成規(guī)則下邊際成本大于邊際收益，而工資規(guī)則下邊際成本與邊際收益無(wú)關(guān)。因此，就對(duì)地方政府的激勵(lì)程度而言，分稅規(guī)則>定額規(guī)則（畢竟要上繳中央政府一個(gè)稅收定額）>分成規(guī)則>工資規(guī)則；而從中央對(duì)地方的控制程度上看，次序正好反過(guò)來(lái)，即工資規(guī)則>分成規(guī)則>定額規(guī)則>分稅規(guī)則。

在同一種規(guī)則中，控制或激勵(lì)程度的大小還要結(jié)合數(shù)值判斷。對(duì)定額規(guī)則來(lái)說(shuō)，與低定額相比，高定額下中央政府對(duì)地方政府的控制強(qiáng)，而激勵(lì)弱。對(duì)分成規(guī)則來(lái)說(shuō)，與低分成比例（指中央分享部分）相比，高分成比例下中央政府對(duì)地方政府的控制強(qiáng)，而激勵(lì)弱。對(duì)分稅規(guī)則來(lái)說(shuō)，與中央稅來(lái)自小稅種的情形相比，當(dāng)中央稅來(lái)自大稅種時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的控制強(qiáng)，而激勵(lì)弱。對(duì)工資規(guī)則來(lái)說(shuō)，與中央政府對(duì)地方政府下?lián)茌^大額度的財(cái)政收入的情形相比，在下?lián)茌^小額度時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的控制強(qiáng)，而激勵(lì)弱。

上述分析只是一般性的理論分析，具體到實(shí)踐層面，央地稅收劃分對(duì)控制和激勵(lì)的影響還需要結(jié)合稅源性質(zhì)來(lái)分析。稅源有兩種：一種稅源比較穩(wěn)定，政府行為對(duì)稅源增長(zhǎng)影響比較小，例如農(nóng)業(yè)稅；另一種稅源增長(zhǎng)潛力大，政府行為對(duì)稅源增長(zhǎng)影響比較大，例如工商業(yè)稅收。對(duì)于第一種稅源，不論采取哪種規(guī)則，中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)均較弱，而中央對(duì)地方的控制一般較強(qiáng)（因?yàn)榈诙N稅源下地方財(cái)力會(huì)不斷增長(zhǎng)）。中國(guó)自秦至清的稅源變化趨勢(shì)是“稅人—稅地—稅商”（劉守剛，2017）：古代大多數(shù)時(shí)期以對(duì)人口和土地征稅為主（南宋等少數(shù)時(shí)期除外），近代來(lái)自厘金和關(guān)稅這樣的商業(yè)稅的稅收迅速增長(zhǎng)，當(dāng)代稅收主要來(lái)自工業(yè)和商業(yè)。稅源結(jié)構(gòu)的變化會(huì)影響央地間稅收劃分的規(guī)則結(jié)構(gòu)的變化。

以上分析以控制和激勵(lì)目標(biāo)為對(duì)象，并非是說(shuō)稅收收益權(quán)劃分不能實(shí)現(xiàn)平衡目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)中，中央政府面對(duì)著大量地方政府，財(cái)政收入來(lái)源又豐富多樣，中央政府針對(duì)不同地區(qū)、不同財(cái)政收入采取不同的分配規(guī)則（如讓發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收分享比例低于欠發(fā)達(dá)地區(qū)），就可以實(shí)現(xiàn)縮小地區(qū)差距的目標(biāo)。

表2大致概括了稅收收益權(quán)劃分的規(guī)則結(jié)構(gòu)與影響，并用代表性歷史時(shí)期的代表性財(cái)政制度加以說(shuō)明。需要指出的是，表2只是從稅收收益權(quán)角度說(shuō)明中國(guó)自古至今的政府間財(cái)政收入關(guān)系是多目標(biāo)和多規(guī)則的結(jié)合，從理論上提供了洞察中國(guó)央地關(guān)系歷史的切入點(diǎn)，詳細(xì)分析則非本文所能勝任。本文第四、五部分將就總體性的歷史走向?qū)Ρ?進(jìn)行簡(jiǎn)略分析。

（四）統(tǒng)一治理下的“集分相制”

以上分析可被概括為五點(diǎn)。第一，中國(guó)央地關(guān)系的基本制度特征是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”，它深受郡縣制傳統(tǒng)的影響，央地關(guān)系決定著政府間財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建方向。第二，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系是一系列制度的集合，上下級(jí)政府面臨信息復(fù)雜性、不確定性和不對(duì)稱性等治理難題。第三，為克服這些治理難題，政府間財(cái)政關(guān)系要實(shí)行統(tǒng)一治理而非雙邊治理。第四，實(shí)行統(tǒng)一治理需要以合理的政府間財(cái)政權(quán)力劃分來(lái)匹配控制、激勵(lì)和平衡三大治理目標(biāo)，這使得中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系具有比較復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)。第五，統(tǒng)一治理要求政府間各種財(cái)政權(quán)力劃分要以“集中有分、分中有集”的方式實(shí)現(xiàn)交叉制衡。上述理論邏輯如圖1所示。

本文使用“集分相制”的學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)來(lái)概括這樣的財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國(guó)自古以來(lái)就強(qiáng)調(diào)政府層級(jí)之間、部門(mén)之間的權(quán)力維系和制衡，人們常用“上下相維、輕重相制”一詞概括國(guó)家治理的特征。宋代中央政府將“上下相維，輕重相制”作為處理央地之間、部門(mén)之間權(quán)力劃分的指導(dǎo)原則，北宋史學(xué)家范祖禹稱“上下相維，輕重相制，建置之道，最為合宜”（脫脫等，1977:10796）。明太祖朱元璋對(duì)其所建立的包含央地關(guān)系的制度體系很滿意，稱其為“上下相維，大小相制”（劉守剛，2017:400）。顧炎武（2007:401）在論及《周禮》中的基層治理制度時(shí)，稱“大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細(xì)密，無(wú)以加矣”。相維、相制等描述權(quán)力配置的詞語(yǔ)在史書(shū)中常常會(huì)出現(xiàn)。

“制”這個(gè)字比較能體現(xiàn)出中國(guó)文字的包容性和豐富性，它有制約（constraint）、制衡（balance）、控制（control）等含義。一是制約，即通過(guò)央地之間的權(quán)力配置，產(chǎn)生互相監(jiān)督、互相牽制的效果，哪一方也不能為所欲為。二是制衡，制約產(chǎn)生制衡，即通過(guò)權(quán)力相互制約使得整個(gè)組織體系處于一種動(dòng)態(tài)平衡之中，任何一方權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張就會(huì)受到其他各方抑制。三是控制，通過(guò)權(quán)力制約和制衡，中央政府實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府權(quán)力大小和行使方向的控制。與強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)、實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦主義的國(guó)家相比，財(cái)政“集分相制”能夠因地制宜、因時(shí)而變地滿足中央政府的治理需求。

或許有人會(huì)問(wèn)，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都會(huì)堅(jiān)持權(quán)力制衡原則，為什么“集分相制”會(huì)成為中國(guó)特色？這是因?yàn)橹袊?guó)自古以來(lái)都在追求大一統(tǒng)，且中國(guó)自秦漢以后便是一個(gè)大一統(tǒng)的國(guó)家，故中國(guó)歷代政治制度設(shè)計(jì)的一個(gè)核心目標(biāo)是在維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一性與保持地方治理效率中尋找平衡，上下權(quán)力交叉猶如網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。為此，經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和試錯(cuò)，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系形成“集分相制”式的縱向財(cái)政權(quán)力配置格局。

那么，在多目標(biāo)約束下，中國(guó)各歷史時(shí)期的中央政府是如何設(shè)定控制、激勵(lì)和平衡三個(gè)目標(biāo)的權(quán)重的？各歷史時(shí)期的政府間財(cái)政權(quán)力配置格局是如何根據(jù)這三個(gè)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整的？下文將對(duì)此進(jìn)行分析。

四、中國(guó)古代和近代政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯

歷史上，我國(guó)央地關(guān)系發(fā)生重大變化的分界點(diǎn)是秦代。秦代之前主要實(shí)行分封制，秦代之后主要實(shí)行郡縣制。本節(jié)分析自秦至清政府間財(cái)政關(guān)系的制度設(shè)計(jì)所蘊(yùn)含的財(cái)政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)與治理目標(biāo)的總體對(duì)應(yīng)關(guān)系。

（一）財(cái)政控制與財(cái)政權(quán)力配置

對(duì)于依托郡縣制框架運(yùn)行的政府間財(cái)政關(guān)系來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制是首要目標(biāo)。從秦代到清代，歷朝歷代均非常注重強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制，其中的主要手段是在制度設(shè)計(jì)上盡可能地將財(cái)政收入集中在中央政府，控制地方財(cái)政支出，并對(duì)地方財(cái)政開(kāi)展審計(jì)和監(jiān)督。

秦朝完成中國(guó)歷史上首次真正意義上的大一統(tǒng)之后，建立了統(tǒng)一的財(cái)政體制，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度，將財(cái)權(quán)牢牢控制于中央政府手中。以皇帝為軸心，秦朝實(shí)行國(guó)家、郡、縣三級(jí)財(cái)政。國(guó)家財(cái)政的管理部門(mén)被稱為“治粟內(nèi)史”，所有的財(cái)政收支均由治粟內(nèi)史統(tǒng)一調(diào)度并直接受皇帝支配；治粟內(nèi)史下設(shè)太倉(cāng)令丞管理天下谷藏，又設(shè)平準(zhǔn)令丞管理天下物價(jià)。郡縣雖設(shè)財(cái)政機(jī)構(gòu)，但它們只是在治粟內(nèi)史統(tǒng)一指揮下的具體征管部門(mén)，無(wú)權(quán)支配財(cái)政收支。從財(cái)權(quán)的收益權(quán)劃分來(lái)看，屬于工資規(guī)則，該規(guī)則的特點(diǎn)是控制力強(qiáng)，對(duì)地方政府不產(chǎn)生培植稅源的激勵(lì)。

漢代財(cái)政體制實(shí)行比較強(qiáng)的中央集權(quán)，地方擁有一定程度的財(cái)政自主權(quán)。李治安（2010）將漢代中央政府的財(cái)賦支配權(quán)力概括為：稅目和稅率由中央決定，唯中央有權(quán)調(diào)撥地方儲(chǔ)蓄物資，唯中央有權(quán)減免稅收，唯中央有權(quán)增減官吏俸祿，中央決定會(huì)計(jì)年度和征稅時(shí)間，中央定期檢驗(yàn)考課地方稅收。漢代的央地財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了三個(gè)階段的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程，這三個(gè)階段分別是漢初到景帝時(shí)期、武帝到西漢末年時(shí)期和東漢時(shí)期，總體上看財(cái)政控制在不斷加強(qiáng)。在第一階段，漢初實(shí)行郡國(guó)并行制，諸侯國(guó)有很大的財(cái)政權(quán)力。在第二階段，漢武帝時(shí)期討匈奴、通西域等國(guó)防外交支出浩繁，國(guó)庫(kù)窘迫，亟需將財(cái)權(quán)向中央政府集中，因此漢武帝推行鹽鐵專賣(mài)制度，并將地方財(cái)政權(quán)力收歸中央，這大大加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制。在第三階段，東漢時(shí)期大司農(nóng)專職管理財(cái)政，地方政府在保證中央政府所需錢(qián)糧后，暫儲(chǔ)剩余的財(cái)政存留，以備大司農(nóng)調(diào)度。東漢處理央地關(guān)系的一項(xiàng)重要制度是刺史制度。經(jīng)劉秀定制，中央政府向地方派遣作為中央監(jiān)察官員的刺史，刺史的一項(xiàng)重要工作就是代表中央政府對(duì)地方政府實(shí)行財(cái)政控制，要求地方政府每年匯報(bào)當(dāng)年郡內(nèi)財(cái)政收入的準(zhǔn)確數(shù)字。漢代中央對(duì)地方財(cái)政控制的重要制度是上計(jì)制度，上計(jì)制度是指地方政府定期向中央政府上報(bào)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治等方面狀況并接受監(jiān)督，該制度在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期初成體系，到秦漢時(shí)期日趨完善。

雖然漢朝總體上加強(qiáng)中央財(cái)政控制，但為了地方發(fā)展，中央政府仍將一些財(cái)政權(quán)力下放到郡縣手中。例如，漢代各郡有自己的公田，收入由太守支配，郡縣地方政府在遵循中央政策法規(guī)的前提下，能夠行使一定的財(cái)賦管理權(quán)和使用權(quán)（李治安，2010）。根據(jù)組織理論，漢代中央與地方財(cái)政收入劃分的規(guī)則可以大致對(duì)應(yīng)于定額規(guī)則和工資規(guī)則的集合。漢代財(cái)政體制歷經(jīng)三次嬗變，“其內(nèi)部動(dòng)因是漢代中央財(cái)政體制的集權(quán)化、職能化”（郭浩，2011:23）。

唐朝前期實(shí)行財(cái)政集中統(tǒng)一管理，中央政府的財(cái)政控制力較強(qiáng)，安史之亂后隨著藩鎮(zhèn)割據(jù)局面的形成，財(cái)政控制力也隨之減弱。安史之亂前，主管中央財(cái)政的戶部統(tǒng)一管理全國(guó)財(cái)政收支。地方政府無(wú)權(quán)支配財(cái)政收支，只負(fù)有征賦役之責(zé)，并要在年末派少尹到中央進(jìn)行匯報(bào)。中央政府于每年年初核定地方政府的支出數(shù)目，地方政府的收支結(jié)余需要全部上繳或就地歸入國(guó)庫(kù)，這意味著事權(quán)中決策權(quán)和支出權(quán)的高度集中。安史之亂后，地方分裂勢(shì)力漸強(qiáng)，形成藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面，節(jié)度使任意截留國(guó)家財(cái)稅收入，以致地方政府上繳中央政府的各項(xiàng)賦稅收入大多被截留。為確保國(guó)家收入，唐代中央政府不得不向地方勢(shì)力妥協(xié)，對(duì)稅賦管理體制進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行“兩稅三分”制改革，將兩稅收入一部分解交中央府庫(kù)，一部分解交節(jié)度使，一部分留于本州使用。這就是“上供、遣使、留州”的賦稅管理體制，中央財(cái)政集中度下降。運(yùn)用組織理論分析最關(guān)鍵的稅收收益權(quán)劃分，可以認(rèn)為唐代的核心財(cái)政體制性質(zhì)經(jīng)歷了由工資規(guī)則向定額規(guī)則的轉(zhuǎn)變。唐初實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支制度對(duì)應(yīng)的是工資規(guī)則；安史之亂后，財(cái)政收入體制由租庸調(diào)制轉(zhuǎn)向兩稅法，“兩稅法下，中央政府的財(cái)權(quán)是確定全國(guó)財(cái)政支出定額，并將其攤派到各州，即確定各州府承包上供中央的額度”（管漢暉，2017:113），可見(jiàn)兩稅法體現(xiàn)的是定額規(guī)則。根據(jù)本文第三部分的分析，與工資規(guī)則相比，定額規(guī)則下中央政府對(duì)地方政府控制相對(duì)弱，激勵(lì)相對(duì)強(qiáng)。規(guī)則的轉(zhuǎn)變既是唐代央地關(guān)系演變的結(jié)果，也可以說(shuō)是推動(dòng)唐代央地關(guān)系演變的重要原因。

宋朝吸取唐代教訓(xùn)，對(duì)地方實(shí)行“制其錢(qián)谷”政策，保持財(cái)政上的中央高度集權(quán)。在地方路一級(jí)行政單位中，中央設(shè)置主管財(cái)賦的轉(zhuǎn)運(yùn)使司，它與地方行政相分離，直接隸屬于中央政府。在財(cái)政支出體制方面，州軍日常支出均由中央政府規(guī)定具體開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，地方政府不能擅自支取，事權(quán)的決策權(quán)和支出權(quán)可謂高度集中。在財(cái)政收入體制方面，根據(jù)黃純艷（2020）的研究，宋代央地財(cái)政收入的劃分有三種類型。一是劃分中央和地方窠名（稅種），王安石推行的熙寧變法設(shè)立朝廷財(cái)政，規(guī)定了朝廷財(cái)政所屬賦稅窠名，央地間財(cái)政收入分配關(guān)系由總量分配轉(zhuǎn)變?yōu)槎悪?quán)分配，史稱“窠名分隸”，這屬于分稅規(guī)則。二是窠名分成共享，例如自崇寧、大觀（1107—1110年）之后，商稅、酒稅、雜納錢(qián)按各自分成比例在央地間共享，這屬于分成規(guī)則。三是地方政府需要向中央政府上繳定額，這屬于定額規(guī)則。雖然央地財(cái)權(quán)中收益權(quán)劃分制度由多種規(guī)則組成，但從總體上看，中央政府通過(guò)對(duì)財(cái)政總量的控制來(lái)控制地方政府財(cái)力，央地間的利益劃分規(guī)則屬于工資規(guī)則，它體現(xiàn)出宋代吸取唐代財(cái)權(quán)失控教訓(xùn)與加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的控制的意圖。

明朝在財(cái)政體制設(shè)計(jì)上，進(jìn)一步加強(qiáng)中央財(cái)政集權(quán)。明朝由戶部主管全國(guó)財(cái)政，“舉凡財(cái)政預(yù)算、收支以及戶口、田土、稅收、運(yùn)輸、錢(qián)鈔、保管事宜，無(wú)不畢集該部，地方財(cái)政收支也在其監(jiān)督管轄范圍”（柏樺，2011:432）。“財(cái)政管理的指導(dǎo)方針為：縣是一個(gè)基本的稅糧征收單位，府是一個(gè)基本會(huì)計(jì)單位，省是一個(gè)中轉(zhuǎn)運(yùn)輸單位”（黃仁宇，2001：26）。在中央政府與地方政府的稅收分配上，明代的稅糧分為“起運(yùn)”和“存留”兩部分，起運(yùn)就是運(yùn)到中央政府或他省的部分，存留就是留供本地開(kāi)銷的部分，存留占比不高，到明末時(shí)財(cái)賦已是大部分歸中央政府所有，如黃宗羲（2011:98）所言，“今郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運(yùn)京師者十之九”。在制度規(guī)定上，即使是地方存留部分，也有相當(dāng)大的比重要被用于與皇室和中央政府相關(guān)的支出，地方政府無(wú)權(quán)完全自行決定。

明朝的這種財(cái)政體制涉及組織理論所談的“縱向一體化”問(wèn)題。中國(guó)古代王朝越到后期，郡縣制越完備，信息處理問(wèn)題越復(fù)雜，由此組織治理越趨向一體化治理。縱向一體化的有利之處在于，組織者無(wú)需重新設(shè)計(jì)組織內(nèi)部各部門(mén)之間的規(guī)則就可以做到適時(shí)調(diào)整（Williamson,1985）。財(cái)政上的縱向一體化會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政獨(dú)立性下降，陳鋒（2018:106）在研究明清兩代財(cái)政時(shí)便指出，“清代起運(yùn)、存留的類項(xiàng)及比例劃分，沿自明代”，“地方既沒(méi)有稅目的設(shè)置和任意征收之權(quán)，也沒(méi)有經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的自主設(shè)置和開(kāi)支之權(quán)”。從這段話可看出，財(cái)權(quán)中的稅收立法權(quán)和征管權(quán)、事權(quán)中的決策權(quán)和支出權(quán)均集中在中央政府，這種財(cái)政體制屬于統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。明朝中央與地方財(cái)政收入劃分比例（起運(yùn)與存留比例）基本維持在七比三左右（管漢暉，2017），收益權(quán)劃分可對(duì)應(yīng)于分成規(guī)則。不過(guò)，財(cái)政存留部分并不能由地方政府自由支配，而是仍受中央政府的嚴(yán)格管控，因此這種分成規(guī)則并不能像當(dāng)代稅收分成那樣產(chǎn)生財(cái)政激勵(lì)效果。

清朝前期實(shí)行嚴(yán)格的中央政府財(cái)政控制，太平天國(guó)起義后，因中央政府整體的政治控制力減弱，財(cái)權(quán)部分下移到地方，但晚清中央政府也實(shí)行了一系列加強(qiáng)財(cái)政控制的改革措施，試圖扭轉(zhuǎn)地方權(quán)力擴(kuò)大的局面。清代前期，事權(quán)和財(cái)權(quán)均高度集中于中央，戶部作為主管中央財(cái)政的機(jī)構(gòu)，制定財(cái)稅征管政策。為了調(diào)節(jié)央地間財(cái)政收支，清政府采用起運(yùn)和存留制度，并實(shí)行嚴(yán)格的庫(kù)藏制度、考成制度、奏銷制度等（倪玉平，2021）；央地間財(cái)政收入劃分與明朝一樣，可對(duì)應(yīng)分成規(guī)則。康熙之后，地方財(cái)賦必須“悉數(shù)解司”，并實(shí)行嚴(yán)格的奏銷制。地方政府并無(wú)獨(dú)立財(cái)政預(yù)算，只要是解入布政司藩庫(kù)的財(cái)賦，都?xì)w中央所有，督撫并不能擅自動(dòng)用，央地間財(cái)政收入劃分可對(duì)應(yīng)工資規(guī)則。這些制度安排都加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制。

太平天國(guó)起義后，正規(guī)軍隊(duì)無(wú)力鎮(zhèn)壓起義，中央政府不得不放手讓各個(gè)地方組織軍隊(duì)，因此也就不得不允許地方政府征收以“厘金”為代表的地方稅費(fèi)，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)逐漸擴(kuò)大，中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制力大大減弱。《辛丑條約》簽訂后，各地方政府分擔(dān)戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，地方擴(kuò)大了自由籌款權(quán)力。為了扭轉(zhuǎn)中央控制力減弱的局面，從光緒末年到宣統(tǒng)年間，在財(cái)政整頓的名義下，中央政府為了恢復(fù)財(cái)政上的中央集權(quán)而進(jìn)行了一系列改革，其重點(diǎn)就是強(qiáng)化海關(guān)稅。同時(shí)，中央政府試圖撤廢分散性征收的厘金稅，取而代之的是提高進(jìn)出口稅率的政策，其目的是通過(guò)改革來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政控制。但是晚清時(shí)期中央權(quán)威不斷弱化，中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政控制勢(shì)必受到地方政府的強(qiáng)烈抵制，改革整體上是不成功的。總體而言，清代后期央地間財(cái)政收入劃分是中央政府占有海關(guān)稅，地方政府占有厘金，這種分配方式對(duì)應(yīng)于分稅規(guī)則，其他田賦等收入則對(duì)應(yīng)分成規(guī)則，但田賦規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于海關(guān)稅和厘金收入。與唐代一樣，這種規(guī)則的變化既是央地關(guān)系變動(dòng)的反映，也是推動(dòng)央地關(guān)系演變的原因。

（二）財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政權(quán)力配置

古代中央政府一般不會(huì)通過(guò)下放財(cái)權(quán)或事權(quán)來(lái)激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主要原因有三。第一，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)接近于自然經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)力的恢復(fù)和發(fā)展不需要政府采取過(guò)多的干預(yù)措施。第二，即使有提供部分公共產(chǎn)品的需要，像教育、醫(yī)養(yǎng)之類的公共產(chǎn)品也可以通過(guò)以宗族為代表的民間組織來(lái)實(shí)現(xiàn)供給。第三，激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)讓部分地區(qū)迅速發(fā)展起來(lái)，容易導(dǎo)致央地關(guān)系失衡，危及統(tǒng)治穩(wěn)定。例如，西漢初年中央政府向地方政府開(kāi)放鑄幣權(quán)，吳國(guó)因?yàn)橛胸S富的銅礦資源而取得大量的鑄幣收入，這使得吳王劉濞積蓄了反叛中央的實(shí)力，最終釀成“七國(guó)之亂”。財(cái)政控制與財(cái)政激勵(lì)是一對(duì)矛盾，歷朝歷代總是把政治穩(wěn)定放在第一位，因此在制度上也就傾向于采取“制其錢(qián)谷”的措施。

（三）財(cái)政平衡與財(cái)政權(quán)力配置

在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的古代社會(huì)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不明顯，因此中央政府通過(guò)財(cái)政手段來(lái)縮小地區(qū)差距的需求也就不強(qiáng)烈。中央政府主要出于三種意圖進(jìn)行財(cái)政平衡：一是保證首都地區(qū)行政運(yùn)轉(zhuǎn)，二是保持邊疆地區(qū)穩(wěn)定，三是對(duì)災(zāi)荒地區(qū)實(shí)施財(cái)政救濟(jì)。以縮小地區(qū)財(cái)力差距為目標(biāo)的財(cái)賦調(diào)動(dòng)（現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)將其稱為縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付）在歷代都有發(fā)生，但不是主流，也較少形成固定制度。

在漢代中央財(cái)權(quán)高度集中的體制下，郡縣之間會(huì)出現(xiàn)收支不平衡狀態(tài)，中央政府通過(guò)調(diào)動(dòng)財(cái)賦來(lái)解決地方收支不平衡問(wèn)題。據(jù)李治安（2010:147）總結(jié)，“其調(diào)度方式有三個(gè)方面：其一，由各郡調(diào)往京師；其二，由京師調(diào)往邊郡或外地；其三，由一部分郡調(diào)往另一部分郡”。在這三種形式中，第二種屬于縱向轉(zhuǎn)移支付，第三種屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付不屬于常例。三種形式均受到中央嚴(yán)格管控，郡府在進(jìn)行規(guī)定之外的物資調(diào)撥時(shí)，即使是在災(zāi)害等非常時(shí)期，也需要請(qǐng)示中央，否則即為犯罪。漢代的一項(xiàng)重要財(cái)政制度是在漢武帝時(shí)期創(chuàng)立的均輸平準(zhǔn)法：均輸法是郡國(guó)將貢品就地售賣(mài)，并低價(jià)采購(gòu)物資運(yùn)至其他地區(qū)高價(jià)售出的跨區(qū)域流通制度；平準(zhǔn)法是中央政府通過(guò)低買(mǎi)高賣(mài)調(diào)控京師物價(jià)的市場(chǎng)干預(yù)制度。均輸平準(zhǔn)法的主要作用是加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控和提高財(cái)政資源的空間配置效率，其中也暗含地區(qū)平衡的措施，例如通過(guò)均輸官體系將巴蜀糧食調(diào)往河套戍邊地區(qū)，但這種旨在縮小地區(qū)差距的意圖終究是居于次位的。

唐朝以漕運(yùn)和倉(cāng)儲(chǔ)為財(cái)政平衡和財(cái)政再分配的手段。唐朝將首都定在長(zhǎng)安。唐代關(guān)中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)地位已下降，關(guān)中出產(chǎn)物資已不足以維持京師需要，為此需要將東南地區(qū)的財(cái)賦轉(zhuǎn)到關(guān)中。唐玄宗時(shí)期，裴耀卿實(shí)行了在運(yùn)河沿途設(shè)倉(cāng)、分段轉(zhuǎn)運(yùn)的方法，開(kāi)起了帝國(guó)漕運(yùn)的新階段。劉晏在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革，將漕運(yùn)變?yōu)榫V運(yùn)（集裝化和組織化運(yùn)輸），變民運(yùn)為官營(yíng)，變派役為雇傭，取得了更加顯著的成就。通過(guò)漕運(yùn)和倉(cāng)儲(chǔ)系統(tǒng)，中央政府將糧食和物資在帝國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模再分配。除了漕運(yùn)和倉(cāng)儲(chǔ)，唐朝也采用常平倉(cāng)、和糴政策來(lái)調(diào)劑地區(qū)間的糧食與物資余缺。

宋代的經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，地區(qū)發(fā)展不均衡問(wèn)題日漸突出，同時(shí)中央政府因軍事行動(dòng)頻繁而需要進(jìn)行大規(guī)模的物資調(diào)配，在此過(guò)程中體現(xiàn)出一定的地區(qū)平衡意圖。大規(guī)模的物資調(diào)配主要依賴于以下三個(gè)方面。首先，中央政府利用運(yùn)河系統(tǒng)所提供的漕運(yùn)，以及在陸路進(jìn)行的轉(zhuǎn)運(yùn)，甚至是部分海運(yùn)，將糧食和財(cái)富從東南地區(qū)（以及四川）向北方地區(qū)（特別是京師和陜西）進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)運(yùn)。其次，田賦、禁榷、商稅的繳納以及財(cái)政支出的撥付（轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的支出）大多采用貨幣形式以節(jié)約成本，一度還采用過(guò)紙幣（交子、會(huì)子、關(guān)子）（劉守剛，2017）。最后，各級(jí)政府廣泛進(jìn)行官商合作，采取和糴、和買(mǎi)及其他“政府采購(gòu)”的措施來(lái)獲得物資或?qū)⑵湔{(diào)配到所需之處，或者通過(guò)“入中”的方式來(lái)保障邊疆地區(qū)的軍需財(cái)力供給。

明朝實(shí)行了一些財(cái)政平衡政策，采取了類似轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的、發(fā)揮橫向平衡與縱向平衡作用的財(cái)政舉措。發(fā)揮橫向平衡作用的財(cái)政舉措主要為“起運(yùn)移送九邊”，九邊是指弘治年間沿長(zhǎng)城防線設(shè)立的九個(gè)軍事重鎮(zhèn)。中央政府要求地方政府將稅糧定向運(yùn)到九邊倉(cāng)庫(kù)，其主要意圖是維系北方邊防安全。發(fā)揮縱向平衡作用的財(cái)政舉措主要是太倉(cāng)支出中最大的一項(xiàng)支出——九邊年例，這是指中央政府將銀兩撥付九邊地區(qū)。通過(guò)這些舉措，明朝政府充實(shí)了邊遠(yuǎn)地區(qū)財(cái)力，這起到了一定的財(cái)政平衡作用。不過(guò)，明朝的這種橫向資源轉(zhuǎn)移更多是出于國(guó)防需要，與現(xiàn)代橫向轉(zhuǎn)移支付并不可比。邊餉的逐年擴(kuò)張也造成了太倉(cāng)的虧空，中央政府加大征派力度來(lái)彌補(bǔ)虧空，在一定程度上也為日后社會(huì)矛盾激化與農(nóng)民起義埋下了伏筆。

清朝實(shí)行了具有轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的、以“專餉”與“協(xié)餉”制度為代表的財(cái)政平衡政策。“專餉”是中央政府針對(duì)重大事項(xiàng)的專項(xiàng)撥款，類似現(xiàn)代的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。“協(xié)餉”由戶部統(tǒng)籌，指令財(cái)政充裕省份調(diào)撥部分錢(qián)糧協(xié)濟(jì)財(cái)政不足省份，特別是邊疆及軍事重地，類似現(xiàn)代的橫向轉(zhuǎn)移支付。此制度對(duì)縮小地區(qū)差距起到了一定作用。

結(jié)合上述分析，雖然中國(guó)自秦之后的政府間財(cái)政關(guān)系在各時(shí)期有特殊之處，但驅(qū)動(dòng)國(guó)家運(yùn)行的底層邏輯是非常相似的。在三大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，國(guó)家財(cái)政權(quán)力的配置邏輯體現(xiàn)為：控制為主，平衡為輔，激勵(lì)近乎無(wú)。

五、新中國(guó)成立以來(lái)政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯

新中國(guó)成立以來(lái)，政府間財(cái)政關(guān)系的發(fā)展歷經(jīng)三個(gè)階段：1950—1979年的“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段，1980—1993年的“財(cái)政包干”階段，1994年至今的分稅制階段。隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，政府間財(cái)政關(guān)系所圍繞的控制、激勵(lì)、平衡三個(gè)目標(biāo)的相對(duì)重要性和實(shí)現(xiàn)方式也發(fā)生著變化，由此導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系不斷作出調(diào)整。

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支：控制為主，激勵(lì)為輔，平衡弱化

自新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，在政府間財(cái)政關(guān)系上采取以統(tǒng)收統(tǒng)支為主的模式。在統(tǒng)收統(tǒng)支制度下，央地之間有多種形式的財(cái)政收入劃分規(guī)則，但總體上以工資規(guī)則為主（呂冰洋、陳怡心，2022），其特點(diǎn)是中央集中財(cái)政管理權(quán)限，地方財(cái)政收入統(tǒng)一上繳中央，支出按計(jì)劃由中央統(tǒng)一核撥。從表2的分析可知，工資規(guī)則最有利于中央政府實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。

統(tǒng)收統(tǒng)支體制下政府間財(cái)政關(guān)系的總體邏輯為：控制為主，激勵(lì)為輔，平衡弱化。實(shí)際上，“統(tǒng)收”“統(tǒng)支”詞語(yǔ)本身就暗含著中央財(cái)政控制和集中的意思。之所以如此，有三點(diǎn)原因。第一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，需要集中財(cái)政資源來(lái)完成各項(xiàng)重大項(xiàng)目建設(shè)，于是在政府間財(cái)政關(guān)系方面更強(qiáng)調(diào)財(cái)政控制。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下缺乏有效市場(chǎng)，下放財(cái)權(quán)只能激勵(lì)地方政府增加直接投資，無(wú)法激發(fā)私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活力，通過(guò)財(cái)政來(lái)激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)不易達(dá)到良好效果。第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活力還沒(méi)有被激發(fā)起來(lái)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距還不明顯，中央政府有限的財(cái)力要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，縮小地區(qū)差距的緊迫性有限。即使如此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)得過(guò)多、管得過(guò)死”也是被人詬病不已的問(wèn)題。為調(diào)動(dòng)地方積極性，中央政府在1958年和1972年實(shí)行兩次放權(quán)改革，結(jié)果卻是國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)紊亂局面。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政體制的激勵(lì)目標(biāo)只能是輔助性目標(biāo)。

（二）財(cái)政包干：控制弱化，激勵(lì)為主，平衡缺失

“分灶吃飯”的核心是財(cái)政包干制。財(cái)政包干制是指中央政府核定地方政府的收入狀況和支出范圍，對(duì)收大于支的地區(qū)，確定地方政府上繳中央的任務(wù)，對(duì)支大于收的地區(qū)，中央予以定額補(bǔ)助；地方政府在劃定的收支范圍內(nèi)自行組織收入，自主安排支出，自求收支平衡。其主要目的是調(diào)動(dòng)地方積極性和激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力。財(cái)政包干制含有豐富的規(guī)則形式，但總體上以定額規(guī)則為主（呂冰洋、陳怡心，2022）。根據(jù)表2的分析，該規(guī)則具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，但會(huì)弱化中央政府對(duì)地方政府的控制。

財(cái)政包干制的總體邏輯為：控制弱化，激勵(lì)為主，平衡缺失。就控制而言，中央政府向地方政府讓渡大量的財(cái)政利益，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1984年40.5%下滑到1993年的22.0%（中國(guó)財(cái)政年鑒編輯委員會(huì)，2024），中央政府對(duì)地方政府的控制力大幅度減弱。中央財(cái)政出現(xiàn)困難時(shí)，甚至不得不向地方借款。就激勵(lì)而言，財(cái)政包干體制確定地方向中央、企業(yè)向政府的包干制度，本身就體現(xiàn)出很強(qiáng)的激勵(lì)意圖，它將各地區(qū)在中央的“一灶吃飯”改為各地區(qū)“分灶吃飯”，打破了吃“財(cái)政大鍋飯”的局面。財(cái)政包干制在財(cái)力的分配上強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大地方政府的財(cái)政權(quán)限，財(cái)政體制也由“條條”為主改為“塊塊”為主，這有利于因地制宜地發(fā)展地方生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)（賈康，2008）。就平衡而言，當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想是鄧小平（1994）的“兩個(gè)大局”思想，即第一個(gè)大局是先發(fā)展沿海地區(qū)，第二個(gè)大局是一段時(shí)間后沿海地區(qū)幫助內(nèi)地發(fā)展。為此，國(guó)家在財(cái)政包干制下并未系統(tǒng)性地建立轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）分稅制：控制和平衡增強(qiáng)，激勵(lì)方式改變

以激勵(lì)為主的財(cái)政包干制，一方面使得地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性得到空前的調(diào)動(dòng)，另一方面也帶來(lái)一系列不良影響，包括：降低了中央財(cái)政收入集中度，進(jìn)而削弱了中央宏觀調(diào)控能力與中央權(quán)威；地方保護(hù)主義盛行，阻礙了統(tǒng)一大市場(chǎng)的發(fā)展。為此，我國(guó)在1994年實(shí)行了分稅制改革。分稅制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是扭轉(zhuǎn)之前財(cái)政包干制帶來(lái)的不利局面，因此分稅制改革的總體邏輯就是：提高中央控制能力，縮小地區(qū)差距，同時(shí)仍要保持對(duì)地方政府的有效激勵(lì)。分稅制改革的初始意圖是建立中央政府與地方政府之間明確的分稅規(guī)則，但隨著2002年央地間所得稅分享方案改革和2016年后營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，政府間稅收分配總體上以分成規(guī)則為主，且省以下政府間稅收分成比例會(huì)因時(shí)因地而變化。結(jié)合表2可知，政府間稅收分成規(guī)則可兼顧控制和激勵(lì)兩種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，分稅制增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力。中央對(duì)地方財(cái)政控制的最關(guān)鍵部分是財(cái)政收入控制，1994年的分稅制改革按稅種重新劃分中央與地方收入，中央政府大幅度改變中央與地方的財(cái)政收入分配關(guān)系，中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的占比由1993年的22.0%上升到1994年的55.7%（中國(guó)財(cái)政年鑒編輯委員會(huì)，2024）。除了改變央地間財(cái)政收入劃分的比例之外，稅收征收管理機(jī)構(gòu)調(diào)整也體現(xiàn)了增強(qiáng)中央控制力的意圖。1993年之前，我國(guó)只有一套稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)且其隸屬地方政府；分稅制改革后，我國(guó)分設(shè)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，其中國(guó)家稅務(wù)局實(shí)行縱向管理體制。2018年，中央政府又將國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局合并，統(tǒng)一為國(guó)家稅務(wù)總局。中央稅收收入占比的提高與稅收管理權(quán)的逐步上收，分別體現(xiàn)了財(cái)權(quán)中收益權(quán)和征管權(quán)的向上集中，從兩個(gè)維度展現(xiàn)了中央財(cái)政控制力的加強(qiáng)。

其次，分稅制改變了激勵(lì)方式，有效地發(fā)揮了中央與地方兩個(gè)積極性。分稅制改變了中央和地方的財(cái)政分配規(guī)則，由此改變了中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政包干制與分稅制在激勵(lì)機(jī)制上的區(qū)別是：就稅基而言，前者是“隸屬稅”（按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅收），后者是“屬地稅”（按屬地原則劃分稅收）；就對(duì)地方政府的激勵(lì)而言，前者激勵(lì)“辦屬于我的企業(yè)”，后者激勵(lì)“辦到我這里投資的企業(yè)”；就對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的負(fù)面影響而言，前者會(huì)扭曲產(chǎn)品和要素市場(chǎng)，后者只對(duì)資本要素市場(chǎng)產(chǎn)生一定的扭曲作用（呂冰洋、賀穎，2022）。因此，相對(duì)于財(cái)政包干制，分稅制的激勵(lì)機(jī)制更加優(yōu)化，成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

最后，分稅制提高了中央政府的財(cái)政平衡能力。分稅制改革后，中央政府的財(cái)政集中度大幅度提高，由此開(kāi)始建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，財(cái)政平衡區(qū)域發(fā)展的能力大幅度提升。

上述分析集中于分稅制中的財(cái)權(quán)劃分，而事權(quán)劃分問(wèn)題則比較復(fù)雜。總體而言，在實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制的階段，為實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，事權(quán)中的決策權(quán)和支出權(quán)高度集中在中央政府。在實(shí)行財(cái)政包干制的階段，事權(quán)中的決策權(quán)和支出權(quán)下放。1994年分稅制改革后，各個(gè)領(lǐng)域的事權(quán)中的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)普遍出現(xiàn)集中趨勢(shì)。就支出權(quán)而言，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重不斷上升，到2026年預(yù)算達(dá)到84.7%。但是，分稅制下地方財(cái)政支出擴(kuò)大的邏輯與財(cái)政包干制下的邏輯有所不同：在財(cái)政包干制下，由于事權(quán)中的決策權(quán)下放，地方財(cái)政支出的自主性強(qiáng)；而在分稅制下，隨著事權(quán)中的決策權(quán)向上集中，地方財(cái)政支出的自主性減弱，支出權(quán)很大程度上演變?yōu)橹С鲐?zé)任，這也是黨的十八屆三中全會(huì)后多份重要文件強(qiáng)調(diào)的事權(quán)與支出責(zé)任匹配的內(nèi)在邏輯。

綜合以上分析，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系中的權(quán)力配置雖然歷經(jīng)多次調(diào)整，但其核心邏輯是采用不同的組織形式，在控制、激勵(lì)、平衡三大目標(biāo)之間尋求平衡，政府間財(cái)政關(guān)系變化實(shí)際上仍貫穿著“集分相制”的制度邏輯，而不能以單純的集權(quán)或分權(quán)概念來(lái)概括。

六、結(jié)論與啟示

本文研究在中國(guó)特色央地關(guān)系的制度框架下，政府間財(cái)政關(guān)系的組織特征、制度邏輯及二者對(duì)國(guó)家治理的影響，主要結(jié)論為以下兩個(gè)方面。

第一，中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系的特點(diǎn)是“集分相制”。在“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”的央地關(guān)系制度框架下，央地之間存在較為突出的信息復(fù)雜性、不確定性和不對(duì)稱性問(wèn)題，其所反映的治理要求是統(tǒng)一治理而非雙邊治理。政府間財(cái)政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是在統(tǒng)一治理的要求下關(guān)于各種財(cái)政權(quán)力配置的一系列制度安排。為匹配不同歷史階段“控制、激勵(lì)和平衡”的國(guó)家治理目標(biāo)，政府間財(cái)政關(guān)系中各項(xiàng)財(cái)政權(quán)力的劃分會(huì)形成相互制衡的結(jié)果。

第二，“集分相制”的政府間財(cái)政關(guān)系會(huì)根據(jù)國(guó)家治理目標(biāo)變化而演化出復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)。自秦之后，中國(guó)歷代王朝在處理政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)，圍繞三大目標(biāo)體現(xiàn)出的財(cái)政權(quán)力配置邏輯為：控制為主，平衡為輔，激勵(lì)近乎無(wú)。新中國(guó)成立后，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系演變體現(xiàn)為三個(gè)階段，各階段的特征分別為：統(tǒng)收統(tǒng)支階段以控制為主，財(cái)政包干制階段以激勵(lì)為主，分稅制階段控制和平衡增強(qiáng)、激勵(lì)方式改變。政府間財(cái)政關(guān)系的核心是政府間財(cái)政收入劃分，它在不同歷史時(shí)期會(huì)隨著治理目標(biāo)的改變而演化出不同的規(guī)則，并對(duì)各級(jí)政府行為和中國(guó)的歷史發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。

需要說(shuō)明的是，本文以“集分相制”概括中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯，只是出于聚焦研究問(wèn)題的需要，實(shí)際上這個(gè)邏輯可以用來(lái)延伸解讀整體的央地關(guān)系。一方面，“上下相維”“輕重相制”等與“集分相制”相近的概念，本身就是中國(guó)歷代著名政治家和思想家對(duì)中國(guó)央地關(guān)系的概括；另一方面，央地關(guān)系由央地行政關(guān)系和央地財(cái)政關(guān)系組成，兩大關(guān)系的交叉處是事權(quán)，本文已論證政府間事權(quán)配置同樣遵循“集分相制”的邏輯。

“集分相制”命題可能有助于拓展理解中國(guó)政府運(yùn)行邏輯和國(guó)家治理的學(xué)術(shù)空間。政府間財(cái)政權(quán)力配置的豐富性和動(dòng)態(tài)性給我們帶來(lái)很多遐想空間，本文有助于推動(dòng)未來(lái)一系列研究的開(kāi)展。例如，歷史上一再出現(xiàn)的權(quán)力上收或垂直管理現(xiàn)象（如征稅部門(mén)垂直管理），是否意味著政府間財(cái)政關(guān)系內(nèi)含著“縱向一體化”的沖動(dòng)？地方官員為了短期利益而透支未來(lái)（如征收非正規(guī)收入、發(fā)債等），將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府，是否反映了一體化組織中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題？正規(guī)財(cái)政收入與非正規(guī)財(cái)政收入在一些歷史時(shí)期是否分別服從不同的目標(biāo)（如稅收服從中央控制目標(biāo)，非正規(guī)收入服從官員激勵(lì)目標(biāo)）？中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系所依托的宏觀制度框架是央地關(guān)系，本文的“集分相制”命題是基于中國(guó)央地關(guān)系的歷史實(shí)踐提煉出來(lái)的，結(jié)合歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系乃至央地關(guān)系有什么樣的制度優(yōu)化空間？央地關(guān)系的走向是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，未來(lái)中國(guó)最優(yōu)的央地關(guān)系是怎樣的形態(tài)？我們是否可以在顧炎武所提出的“寓封建于郡縣”的思路上改造出“寓分于集”的方案（呂冰洋，2022）？從“集分相制”到“寓分于集”，政府間財(cái)政關(guān)系的結(jié)構(gòu)將發(fā)生什么樣的變化？這對(duì)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系可能會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？如此等等。總之，政府間財(cái)政關(guān)系與各級(jí)政府行為密切相關(guān)，剖析中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的制度邏輯，有助于理解中國(guó)政府，進(jìn)而理解中國(guó)社會(huì)。