人民日報記者 申智林、竇瀚洋、周歡

浙江省溫州市鹿城區一所公辦小學，一名新市民接女兒放學。 章溫曦攝

江西省南昌市一家醫院，一名新市民在服務窗口進行異地醫保結算。 王迪川攝

湖南省長沙市一家公共租賃住房管理企業服務大廳，工作人員為外來務工人員辦理租房業務。 朱 奧攝

數據來源：國務院新聞辦5月26日舉行的國務院政策例行吹風會

引 子

老家江西宜春，長期在省會南昌打工的劉玉林，兩次生娃，感受迥然不同——

2025年懷二胎，她在南昌市生殖醫院做產檢，不僅醫院服務細致貼心，費用減免也與本地人一樣。2021年懷第一個孩子時，這樣的服務和政策，她得回到戶籍地宜春才能享受。

劉玉林的經歷，是當地努力推動城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口的生動注腳。

我國長期在城鎮居住生活但未落戶的群眾超過2.5億人，其中進城農民工及隨遷家屬有1.7億人。推行常住地提供基本公共服務，讓新市民在穩定就業居住的城市，獲得隨遷子女教育、住房保障、就業社保、醫療衛生等方面的基本服務，是深入實施以人為本的新型城鎮化戰略的重要內容。

“十五五”規劃綱要提出，“增強基本公共服務均衡性和可及性”。今年5月，國務院印發《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》，這是國家層面首次圍繞常住地提供基本公共服務出臺的專門文件，明確提出“促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務”。

如何健全與常住人口相匹配的公共資源配置機制，讓更多像劉玉林一樣為城市發展貢獻力量的新市民，更有歸屬感和獲得感？記者走進江西省南昌市、湖南省長沙市、浙江省溫州市等地探訪。

挑 戰

服務資源存在供需矛盾，地區間政策標準不一

夜色漸濃，陳佩佩回到位于湖南長沙的湘江新區金溪公寓公租房。暖色調的燈光與舒適的陳設，讓她卸下一天的疲憊。回想起一家人去年租住的老小區，她不禁苦笑，“房子在頂層6樓，沒有電梯，屋子不大，好在便宜，月租金1300元。”

來自湖南湘潭縣農村的陳佩佩，到長沙工作10多年來多次搬家，一直盼著有個穩定住所。4年前，同事告訴她，針對城市中低收入家庭，政府提供公租房。她四處打聽，“據說房源非常緊張，連本地人申請都要排好幾年隊，外地人想進入申請人‘輪候池’都難。”

湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授陸福興認為，城市經濟發展對勞動力資源的需求持續增長，流動人口為城市發展提供了重要的人力資本支撐。但因戶籍制度限制，他們在公共服務獲取方面仍面臨一些制度性障礙，難以享有與戶籍人口同等的公共服務。

同樣因為戶籍，5年前，劉玉林做產檢時，沒少往老家跑。“外地人在南昌做產檢，部分篩查項目得自費2000元左右。回老家做，才能享受補助和費用減免。”她說。

為省錢，每次檢查，劉玉林都得請兩天假：頭一天，坐3個多小時長途汽車回老家；第二天一早到醫院檢查，趕在中午前做完，下午回南昌。“很折騰。但對我們來說，賺錢不容易，能省一點是一點。”劉玉林坦言。

其實，早在2020年4月，南昌就已全面放開城鎮落戶限制，實行以群眾申請為主、不附加其他條件、同戶人員可以隨遷的“零門檻”準入政策。為啥不落戶？

劉玉林回憶，當時得知消息，兩口子動過心思，“把戶口遷過來，以后看病、孩子上學都方便。”他們還上網查了農村土地承包法，發現其中規定，承包期內，發包方不得收回承包地。可他們仍然擔心，第二輪土地承包再有幾年就到期，“如果把戶口遷進了城，還能繼續承包嗎？”

一邊是城市便利的基本公共服務，一邊是農村難以割舍的故土，兩口子反復權衡，最終決定“不遷”。“城里雖好，但老家才是‘根’。遷了戶口，萬一沒了地，以后想回去，連個落腳的地方都沒有。”劉玉林說。

像劉玉林一樣背著行囊、輾轉異鄉的新市民還有很多。2012年，我國常住人口城鎮化率為53.1%，到2025年末，這一數字達到67.9%。從就醫就業、住房保障，到社保參保、子女教育，新市民的大量流入，考驗著城市基本公共服務的供給能力。

“在長沙市主城區(包含湖南湘江新區、雨花區、芙蓉區、天心區、開福區)，政府投資建設的公租房累計超過1.9萬套，常年入住率在97%以上。”長沙市住房和城鄉建設局住房保障規劃項目處副處長馬雷告訴記者，受限于土地、資金等要素，主城區短期內很難增加更多公租房項目，難以滿足持續增長的外來務工人員住房需求。

類似挑戰，浙江省溫州市鹿城區同樣存在。這里鞋服、裝備制造等產業發達，逾60萬新市民在此就業創業。鹿城區新居民服務中心主任黃雪奇介紹，近年來，外來就業人員對優質教育的需求日益增長，“2025學年，全區中小學在校學生總計10.8萬人，其中外來就業人員隨遷子女2.5萬人，占比23.1%。”

除了服務資源供給不足，地區間政策標準不一，也在一定程度上制約了基本公共服務的連貫性和可及性。“不同地區的入學條件、招生政策不盡相同。以前，流動人口子女在不同地區間轉學，時常遇到障礙。”黃雪奇說。

“戶籍與城市公共服務綁定的做法，與快速城鎮化進程中人口大規模流動、城市基本公共服務資源有限、服務能力相對不足等客觀現實密切相關。”陸福興說，當前，我國的城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務，是廣大新市民最關心、最直接、最現實的利益訴求。

“十五五”規劃綱要提出，“統籌深化戶籍制度改革和常住地提供基本公共服務”。

在陸福興看來，近年來，各地完善制度機制、加大財政支持力度，促進基本公共服務均衡可及，為廣大流動人口實現由“漂”到“穩”、安心安居安業提供了有力保障。

改 革

居住證制度落實落地，戶口遷移政策放開放寬

見到李祥時，他正帶著學生在綠茵場上奔跑。這個24歲的小伙來自貴州省畢節市，現已落戶溫州。打他記事起，父母就在鹿城區的制鞋廠上班。10多年前，為給李祥申請隨遷子女入學資格，他的父母必須滿足在當地連續繳納3年社保、在同一街道居住3年以上等條件。

從浙江杭州一所足球學校畢業后，李祥回到母校溫州市仰義第二小學，成為一名體育老師。他的學生中，也有不少跟他當年情況類似的隨遷子女，但入學條件已大為放寬、流程更加便捷。變化，緣于一張居住證。

2016年1月1日，《居住證暫行條例》施行，規定“居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的證明”。同年7月1日，《浙江省流動人口居住登記條例》施行，其中明確，縣級以上人民政府及其有關部門應當為浙江省居住證持有人提供義務教育等基本公共服務。

鹿城區教育局副局長邵文立介紹，隨著居住證制度全面落實落地，近年來，鹿城區實行新市民隨遷子女“零門檻”普惠入學政策。只要新市民夫妻一方或孩子本人持有在鹿城區辦理的浙江省居住證，即可報名鹿城區的公辦學校，不再審核社保、居住年限、工作證明等。

李祥班上有名學生叫舒文波，其父舒昌盛在溫州打拼多年，此前與孩子聚少離多。2025年，他想把孩子接到溫州讀書，便到鹿城區仰義街道辦事處咨詢政策。按照工作人員指引，他打開“浙里辦”APP，為孩子申領居住證，并提交轉學申請。2025年下半年，舒文波順利轉入仰義第二小學二年級就讀。

“原先還擔心一家人的戶籍都在老家，孩子轉學會遇到麻煩。沒想到手續辦得這么順利，還能入讀公辦學校。”舒昌盛感慨。

不僅是入學，各地近年來圍繞居住證提供的基本公共服務日益多元。國務院印發的《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》明確要求，“各地持續擴大居住證持有人憑證即享的基本公共服務事項范圍”。

2023年4月，長沙出臺公共租賃住房管理辦法，明確將在城鎮穩定就業的外來務工人員納入公租房保障范圍。持有長沙市有效居住證，同時滿足簽訂勞動合同、繳納社保等相關條件的務工人員，可申請公租房。陳佩佩便是受益者之一。放眼全國，累計有300多萬在城鎮穩定就業居住的農民工獲得公租房保障。

在南昌，劉玉林夫婦發現，2022年辦下來的那張居住證，分量越來越重了。根據江西出臺的《關于進一步深化戶籍制度改革的意見》，有了這張小小的證件，他們不僅可以在常住地參加城鄉居民基本醫療保險，還能享受公共就業服務機構免費提供的政策咨詢、職業指導等服務。

“近年來，江西以居住證為載體、與居住年限等掛鉤的基本公共服務提供機制不斷健全，讓越來越多的外來人口‘進得來、留得住、發展好’。”江西省公安廳治安管理總隊四級高級警長劉元峰說。

城鎮化是現代化的必由之路，推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度。2024年7月，國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策。

如何化解進城落戶農民的后顧之憂？

長沙市長沙縣湘繡苑公租房小區里，住戶關巧鳳有一份“穩穩的保障”。2024年，她把戶口從河南農村老家遷到了長沙，“我1982年出生，以戶為單位從村集體獲得的土地承包權，至今沒變。”

這份底氣，來自制度。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。”2025年、2026年中央一號文件均對此作出部署。

“放心!哪怕遷了戶口，該是你家的，一樣不會少。”連續多年出臺的多個政策“禮包”，讓劉玉林又有了遷戶口的想法，這回她給村里打去電話，村干部的回答，讓她輕松不少。“城里能扎根，回村還有家，心里踏實。”她感慨道。

優 化

擴大供給提升品質，加強統籌促進均衡

走進陳佩佩租住的公寓，墻上掛著紅彤彤的“福”字，屋子收拾得井井有條，“雖說是租的，但住久了，跟自己的房子一樣。”

陳佩佩清楚地記得，2025年7月，自己收到公租房有騰退房源的消息。那天，她專門請假看房，室內干凈溫馨，當天就定了下來，“跟原先比，租金低了，小區環境還更好了。”

“制定長沙市公共租賃住房管理辦法時，我們結合本市發展實際和財政狀況，進一步放寬了申請條件。”馬雷介紹，在長沙申請公租房，低收入家庭、中等偏下收入家庭的標準，原先分別為人均月可支配收入1893元(含)以下、2524元(含)以下，如今已分別提高到3140元(含)以下、3865元(含)以下。不僅如此，針對部分為園區企業配套建設的公租房小區，當地還通過定向配租方式，由產權單位制定認定標準，讓更多外來務工人員享受到住房保障。

推行常住地提供基本公共服務，既要讓更多人“進得來”，也要讓服務質量“不打折”，持續提升可及性。

在湖南湘江新區長房云西府公租房，溫馨的房間里，冰箱、洗衣機、電磁爐等一應俱全。來到一樓社區鄰里服務中心，閱讀區、辦公區、影音區等共享空間配套完善。

“我們正打造公租房2.0版本，在傳統公租房基礎保障功能之上，以品質化、人性化的設計，更好滿足新市民對美好生活的向往。”馬雷說。

在南昌，當地為全市孕產婦發放免費產前篩查服務券，提供胎兒畸形超聲常規檢查等服務。“剛開始，我要拿身份證和懷孕檢查材料，到指定地點領紙質服務券，不大方便。”劉玉林說。

“收到市民意見后，我們把領取地點擴大到139家鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心，還提供電子券，方便線上領取。”南昌市衛生健康委婦幼健康科科長陳明安介紹。與此同時，優質婦幼健康服務供給也在持續擴容。以新生兒篩查為例，南昌開展聽力篩查的機構從2023年的33家增至目前的38家，先天性心臟病篩查機構由21家增至33家，縣級以上助產機構實現新生兒疾病篩查服務全覆蓋。

在更好惠及更多新市民的同時，也需正視優質公共服務資源的有限性，更好發揮政府統籌協調作用，讓服務供給更均衡。

面對主城區公租房房源和服務能力提升空間有限等實際，長沙市住建部門引入公租房貨幣化補貼機制，緩解外來人口納入保障范圍后輪候時間過長問題。陳佩佩申請通過后，就經歷了1年多的輪候期。等待期間，她領取租房補貼，一家三口每人每月可領210元，合計600多元，“算下來，租房開支減少近一半。”

在浙江，當地將居住證與積分制度掛鉤，把積分作為梯度供給優質公共服務的依據。

“積分以就業、居住年限等為主要條件。”在女兒小升初階段，安徽人方躍先參與了鹿城區新市民隨遷子女積分入學登記。最終憑借全區第一的積分排名，女兒進入溫州市實驗中學府東分校就讀。

“在優質教育資源有限的情況下，積分入學機制以規則化、透明化方式分配非戶籍兒童公辦學位，在一定程度上保障了隨遷子女公平入學機會，促進教育資源合理分配。”邵文立表示。

積分管理，有序釋放城市公共服務資源，引導流動人口積極融入。2025年，鹿城區新市民登記在冊數60.52萬人，其中居住半年以上新市民占比79.5%，呈增長趨勢。

采訪中，有學者指出，在各方共同努力下，城鎮基本公共服務覆蓋范圍不斷擴大，但人口大量流入城市的重點領域基本公共服務供需矛盾仍然突出，農業轉移人口市民化的配套政策還有待完善，適應人口流動的公共服務設施布局還不健全。面對這些問題，應持續完善制度、補齊短板，因地制宜推進、分類有序實施，推動基本公共服務覆蓋全部常住人口。

《 人民日報 》( 2026年06月12日 13 版)