印度近期在與巴基斯坦的水資源爭端上釋放出罕見強硬信號。印度水利部部長6月9日放狠話稱，未來幾年將確保巴基斯坦“得不到一滴水”。巴基斯坦外交部發言人11日強勢回應，印度這類脅迫手段可能構成《聯合國憲章》第五十一條所規定的戰爭行為。

印度的表態在南亞語境中不是普通外交狠話，因為它指向的是南亞最重要的跨境河流系統之一——印度河水系（Indus River system）。

印度河（Indus River）發源于青藏高原西部附近，流經拉達克、克什米爾地區和巴基斯坦，最終注入阿拉伯海。1947年，印巴分治切開了英屬印度，也切開了原本連成一體的河流與灌溉系統。部分上游控制設施落在印度一側，下游大量農田和人口則落在巴基斯坦一側，矛盾由是而生。

當地時間2026年6月2日，巴基斯坦海得拉巴，大量民眾在印度河消暑。視覺中國 資料圖

為化解這一矛盾，經世界銀行斡旋，印巴經多年談判，終于在1960年簽署《印度河河水條約》（Indus Waters Treaty，下稱《河水條約》）。《河水條約》采取分河安排——東部三河主要由印度使用，西部三河主要由巴基斯坦使用；同時建立常設印度河委員會（Permanent Indus Commission）、中立專家（Neutral Expert）和仲裁庭（Court of Arbitration）等機制，試圖把一個極易被民族主義和安全焦慮點燃的問題，控制在規則、工程技術和法律程序之內。

印度近期表態之所以危險，正是因為它試圖把一套原本由條約和程序管理的跨境河流秩序，重新納入國家安全和戰略反制的邏輯之中。

戰爭都沒打垮的條約機制

《河水條約》不是做樣子的政治聲明，而是一套精細的工程和法律安排，并設置爭端解決路徑。

1960年以來，印巴之間爆發多次沖突，但該條約大體維持運轉，也因此常被視為國際河流治理的成功案例。它一度證明，敵對國家即使無法解決根本政治沖突，仍可在某些關乎生存的資源問題上保留最低限度合作。

如，在2013年的“印度河-基申甘加仲裁案”（Indus Waters Kishenganga Arbitration, Pakistan v. India）中，巴基斯坦依據《河水條約》挑戰印度在基申甘加河/尼勒姆河（Kishenganga/Neelum River）上建設的水電項目，仲裁庭沒有簡單站在任何一方——它承認印度可以為水電站進行一定改道，但也要求印度保證下游最低流量，并限制印度通過降低水庫水位沖沙。這個裁決維護了一種精細的平衡：上游可以開發，但不能把地理優勢變成絕對支配權；下游可以主張保護自身權益，但也不能完全剝奪上游合理利用的權利。

正因為這種平衡一度可以通過條約法律程序實現，印度如今宣布將條約置于“擱置狀態”（abeyance）才更值得警惕，因為它關乎整個條約機制是否會被國家安全考量壓過。

印度總理莫迪

印度能否單方“擱置”條約？

這輪危機的直接起點，是2025年4月印控克什米爾帕哈爾加姆襲擊事件。印度指責事件具有跨境關聯，并宣布將《河水條約》置于擱置狀態，直至巴基斯坦“放棄支持跨境恐怖主義”。巴基斯坦則否認參與，并認為印度無權單方面中止條約。

從條約文本看，印度單方暫停的依據并不具說服力。條約第十二條規定，條約持續有效，直到兩國另行批準終止，而條約修改則須由兩國批準方可得行。這一設計并無單方退出或暫停的明文權利。第十一條也表明，條約處理的是雙方關于河流水資源使用及其附帶事項的權利義務，并不當然包含印巴之間所有政治、安全和反恐爭端。

反映在《維也納條約法公約》第六十條和第六十二條的一般條約法中，確有重大違約或根本情勢變遷兩個在特定條件下可能為一方中止或終止條約義務提供依據的例外情況，但適用門檻頗高。

印度或可主張，巴基斯坦“支持跨境恐怖主義”破壞了條約賴以存在的善意與合作基礎，產生“重大違約”，故依一般條約法“擱置”條約。但恐怖主義、跨境武裝活動或不干涉義務，首先屬于反恐、使用武力和國家責任等領域，它們不當然構成對水資源條約本身的重大違約。甲領域的違法行為，不能輕易轉化為停止乙領域條約義務的理由，否則，條約會從穩定預期的工具變成國家博弈的籌碼，失去其存在意義。

“根本情勢變遷”同樣門檻很高。印度長期認為，1960年以來人口增長、水資源壓力、氣候變化、能源需求和安全環境都發生重大變化，舊有條約安排已經難以完全反映現實。這個說法在政策層面或有道理，但國際法上卻一般不得僅因條約變得“不劃算”便單方面拒絕履行。如，在“加布奇科沃-大毛羅斯項目案”（Gab?íkovo-Nagymaros Project, Hungary/Slovakia）中，聯合國國際法院對匈牙利以“情勢變遷”為由中止和放棄條約義務的主張采取的嚴格態度，便屬此種情況。而越是涉及水資源、環境和基礎設施這類長期安排，國際法越不傾向于允許國家因局勢變化單方脫身。

當然，印度也可能把控水或停止合作包裝成為針對巴基斯坦“不法行為”的反制措施，但反制措施不能是懲罰，也不能是報復，而必須是促使違法國停止不法行為并恢復履行義務的手段，且必須具有臨時性、可逆性和相稱性。水資源不同于關稅、簽證或外交禮遇，控制河流流量、減少數據共享、增加蓄水不確定性，最先承受壓力的未必是政府機關，而可能是農業生產、糧食安全、生態系統和普通民眾生活。這樣的做法很難被視為國家間的對等法律反制。

印度現有的水壩并不具備攔截或分流河水的能力，僅能調控放水時間

即便條約失靈，河流也不是法律真空

即便《河水條約》真被暫停或終止，印巴也并非回到無法無天的叢林世界。現代國際水法仍有公平合理利用、不造成重大損害、合作義務以及通知、協商和交換資料義務。這些原則集中體現在1997年《國際水道非航行使用法公約》（Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses）中，也在國際司法實踐中不斷得到強調。

不過，這些原則并不代表巴基斯坦可以讓印度河水資源分配永遠停留在1960年的安排上，也不意味著印度不能發展水電、灌溉和基礎設施。國際法試圖做的，不是讓一方永遠滿意，而是阻止一方把地理優勢變成絕對支配權。

這場爭端中，法律程序本身也成了戰場。2025年印度宣布條約處于擱置狀態后，相關仲裁庭認為，印度的單方決定不影響仲裁庭對已經啟動了的爭端的管轄權。這個判斷確認了一個基本原則：一國不能在爭端解決程序啟動之后，僅憑單方行動就使程序失效，否則，強勢一方只要不愿接受裁判，就可以宣布條約暫停，進而架空第三方爭端解決機制。

法庭之外，現實層面也需要降溫。印度短期內并不具備徹底切斷流向巴基斯坦水源的能力。印度河水系規模巨大，地形復雜，西部三河更是巴基斯坦用水體系的核心。大型水庫、引水工程和調蓄能力的建設不可能一夜完成。

但是，印度并不需要完全斷水才能對巴基斯坦形成戰略壓力。長期看，水電工程、蓄水設施、季節性調節、數據共享不透明以及關鍵農時的流量不確定性，都可能改變下游國家的安全感和談判地位。對高度依賴印度河水系的巴基斯坦而言，哪怕不是徹底斷水，只要不確定性上升，也足以構成國家安全壓力。

因此，印巴之間未必明天就打起水資源戰爭，但未來多年印度對巴基斯坦的“水脅迫”卻似有可能。

有些規則不能像水閘一樣說關就關

《河水條約》的價值，不是它徹底消除了印巴之間的敵意，而在于在敵意無法消除的情況下，仍為兩國保留一道制度護欄——兩國可以繼續爭吵、對峙甚至交火，但至少，包括水在內的與兩國民眾生存休戚相關的跨境資源，不應完全被推入敵我政治的漩渦之中。

而如今，這道護欄正在被安全化浪潮侵蝕。國家安全敘事正在擴張到水、糧食、能源、數據和氣候領域。過去被視為技術合作的問題，越來越容易被重新納入戰略競爭和安全對抗。一旦這種邏輯成為常態，許多功能性合作機制都會面臨同樣困境：它們也許能在平時運行，卻未必能在真正的政治危機中守住規則的邊界。

戰爭都沒打垮的《河水條約》，未必會立即崩塌，但如果一份經受過多次戰爭考驗的條約，都可因為安全危機被單方面置于擱置狀態，那么未來更多跨境資源合作機制也可能在同樣的邏輯下風雨飄搖。

一條河流的危機，最終考驗的是國家在敵意之中是否具備足夠的政治智慧，懂得有些共同規則，不能像水閘一樣，說關就關。

（作者系美國沃頓商學院應用經濟學學士、紐約大學法學院法律博士，紐約州執業律師。長期從事跨境交易和公司法律工作，關注國際法、國際秩序變遷及全球治理問題）