作者丨唐亞迪

編輯丨方海平 肖嘉

李達(dá)（化名）在北京一家互聯(lián)網(wǎng)公司工作，入職快10年了，公司一直按12%的最高比例為他繳納公積金，10年間，賬戶余額累計(jì)超過了60萬元。

李達(dá)的計(jì)劃是在行業(yè)積累足夠經(jīng)驗(yàn)后，回老家開一家同行業(yè)的公司。父母在老家有住房，他暫時(shí)沒有買房的打算。

他現(xiàn)在發(fā)愁的是：如果不買房、不裝修，這60萬公積金怎么辦？如果他想把錢取出來作為創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金，按現(xiàn)行政策，他必須在離職后通過“非本市戶籍人員銷戶提取”才能一次性取出。

“辭職哪有這么容易。手里有足夠的現(xiàn)金才好辭職，現(xiàn)在辭了職才能拿到足夠的現(xiàn)金。”李達(dá)半開玩笑地說。他不明白的是，如果公積金本來就是屬于他的錢，為什么提取要設(shè)置這么多門檻？

李達(dá)的煩惱不是個(gè)例。根據(jù)住建部等部門發(fā)布的《全國(guó)住房公積金2024年年度報(bào)告》，2024年住房公積金實(shí)繳人數(shù)1.76億人，全年提取人數(shù)8127萬人，占實(shí)繳人數(shù)的46.1%。也就是說，在2024年，繳存公積金的1.76億人中，超過一半的人沒有提取過賬戶里的資金。

同樣值得關(guān)注的是：2024年公積金提取率（提取額占繳存額）為76.15%，這意味著不到一半的人提取了超過四分之三的資金，使用集中在少數(shù)人身上。也就是說，像李達(dá)這樣“賬戶里有錢、但不知道怎么用”的繳存人，并不是少數(shù)。

他們不買房、不裝修，或者暫時(shí)不需要?jiǎng)佑眠@筆錢，但把這筆錢一直鎖在公積金賬戶里，按1.5%的年利率計(jì)息，他們也未必愿意。

積極的變化正在發(fā)生。2026年6月5日，住建部發(fā)布《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）。這是該條例自1999年發(fā)布以來的第三次修訂。

《征求意見稿》主要修改了三方面內(nèi)容：一是放寬了提取范圍，明確將自住住房裝修、支付物業(yè)費(fèi)納入可提取住房公積金的情形；二是擴(kuò)大覆蓋人群，明確靈活就業(yè)人員可自愿參加住房公積金制度；三是打破地域限制，推動(dòng)住房公積金互認(rèn)互貸。

《征求意見稿》的發(fā)布，讓圍繞公積金制度的討論再度升溫。在眾多聲音中，三個(gè)更深層的問題尤其值得關(guān)注：公積金改革如何更好釋放居民的消費(fèi)潛力？近11萬億存量資金趴在賬上只有1.5%的利息，有沒有更好的增值路徑？公積金的存、貸款利率，到底該由誰說了算？

圖/IC

公積金改革的促消費(fèi)邏輯

長(zhǎng)期以來，公積金的功能定位是作為政策性住房金融工具，主要服務(wù)于購(gòu)房這一單一場(chǎng)景。但隨著中國(guó)住房從總量短缺轉(zhuǎn)為總量基本平衡，人民群眾的住房需求已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，公積金原有的功能定位已難以滿足多元化的住房消費(fèi)需求。

在此背景下，《征求意見稿》將提取情形從6種拓展至9種，新增裝修自住住房、支付物業(yè)費(fèi)等情形，同時(shí)增加了“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他住房消費(fèi)情形”作為兜底條款。這正是從制度層面推動(dòng)公積金從“購(gòu)房專用”走向“居住全周期覆蓋”。

公積金改革之所以能夠提振消費(fèi)，其核心邏輯在于“釋放被動(dòng)儲(chǔ)蓄”。華泰證券研究所所長(zhǎng)張繼強(qiáng)近期撰文指出，公積金的強(qiáng)制繳存規(guī)定抬高了居民部門在初次分配中的儲(chǔ)蓄率，職工工資的5%—12%被鎖定在公積金賬戶中，直接降低了當(dāng)期可支配收入和消費(fèi)傾向。對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)而言，本次改革有助于將這部分沉淀資金轉(zhuǎn)化為即期消費(fèi)能力。

這一邏輯在數(shù)據(jù)層面亦有支撐。據(jù)東吳證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘆哲測(cè)算，通過租房提取擴(kuò)容、使用場(chǎng)景拓展、貸款利率下調(diào)三條路徑，公積金改革每年可釋放約5151億元資金。按70%的消費(fèi)傾向計(jì)算，理論上可拉動(dòng)3606億元消費(fèi)，提升居民消費(fèi)增速0.7個(gè)百分點(diǎn)。

蘆哲進(jìn)一步向記者表示，公積金改革要更好地促進(jìn)消費(fèi)，關(guān)鍵不是把公積金簡(jiǎn)單變成一般消費(fèi)資金，而是讓它更多承擔(dān)居民剛性的居住支出，從而釋放工資性現(xiàn)金流。

在其看來，公積金改革促消費(fèi)仍待破解的難題主要有三個(gè)。其一是資金池的區(qū)域錯(cuò)配，一些地區(qū)資金沉淀較多，另一些人口流入地貸款和提取壓力較大，地區(qū)封閉管理難以提高整體效率。

其二是提取放寬后的流動(dòng)性約束，若租房、裝修、物業(yè)等需求集中釋放，部分資金本就緊張的城市可能面臨更大壓力，需要建立省級(jí)乃至全國(guó)層面的調(diào)劑機(jī)制。

其三是制度公平性問題，公積金制度容易形成“低收入繳存者補(bǔ)貼較高收入貸款者”的逆向分配，未來需要在存款收益、貸款優(yōu)惠、提取便利和覆蓋擴(kuò)圍之間重新平衡。

58安居客研究院院長(zhǎng)張波也曾告訴本報(bào)記者，跨區(qū)域資金難以統(tǒng)籌調(diào)劑是公積金當(dāng)前最大的制度性障礙之一。還有房地產(chǎn)從業(yè)人士指出，公積金提取條件放寬后如何防范資金被挪作他用、如何確保提取與真實(shí)消費(fèi)場(chǎng)景對(duì)應(yīng)，是執(zhí)行層面需要重點(diǎn)解決的問題。

11萬億公積金的增值之問

與此同時(shí)，關(guān)于公積金存量資金如何保值增值的討論，也隨著《征求意見稿》的發(fā)布再度升溫。根據(jù)《全國(guó)住房公積金2024年年度報(bào)告》，截至2024年末，全國(guó)住房公積金繳存余額達(dá)到10.9萬億元。2020年這一數(shù)字為7.3萬億元，四年間增長(zhǎng)近50%。

盡管余額增長(zhǎng)迅速，但住房公積金的增值幅度極為有限。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，職工住房公積金賬戶存款利率按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行，目前為1.50%。2026年1月，人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部曾在官微發(fā)文指出，現(xiàn)在公積金賬戶存款年利率才1.5%，“如果用不上，這筆錢的收益，大概率跑不贏通脹”。

這個(gè)收益率也遠(yuǎn)低于社保基金等長(zhǎng)期資金的回報(bào)水平。截至2024年末，社保基金自成立以來年均投資收益率達(dá)7.39%，兩者相差近6個(gè)百分點(diǎn)。

二者收益率差距的直接原因是投資范圍不同：住房公積金只能“存銀行和買國(guó)債”，而社保基金的投資范圍覆蓋股票、債券、股權(quán)、基金等十一大類資產(chǎn)。

備受關(guān)注的是，此次《征求意見稿》將住房公積金的投資范圍從國(guó)債擴(kuò)展至政策性金融債。對(duì)此，張繼強(qiáng)撰文指出，這一調(diào)整雖然幅度有限，但打開了住房公積金投資渠道的制度窗口。

他建議，后續(xù)若能放開至地方政府專項(xiàng)債、高等級(jí)信用債等固定收益品種，不僅可以提升繳存人的實(shí)際回報(bào)，也能為金融市場(chǎng)提供穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金來源。他還坦言，考慮到十萬億級(jí)沉淀資金的保值增值需求，投資范圍擴(kuò)容仍有優(yōu)化空間。

投資方向之外，更大的爭(zhēng)議在于公積金增值收益的歸屬。根據(jù)現(xiàn)行《條例》及此次《征求意見稿》，公積金屬于職工個(gè)人所有，但繳存人卻無權(quán)參與增值收益的分配與用途決定。

現(xiàn)行《條例》規(guī)定，增值收益主要用于貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、公積金中心管理費(fèi)用和廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金；《征求意見稿》進(jìn)一步將用途拓寬至公租房籌集運(yùn)維、房屋全生命周期安全管理等領(lǐng)域。雖然用途擴(kuò)大了，但增值收益的決策權(quán)和分配權(quán)仍掌握在管理機(jī)構(gòu)手中，繳存人未能參與。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)陳道富告訴記者，無論是討論公積金的投向還是增值收益歸屬，首先要明確公積金的性質(zhì)，即這筆資金到底是存款、是基金，還是一個(gè)特殊的信托計(jì)劃，法律上始終沒有給出明確界定。

陳道富認(rèn)為，雖然現(xiàn)行條例明確了公積金“繳存人所有”的歸屬原則，但資金匯集之后，所有權(quán)如何體現(xiàn)、收益如何分配、風(fēng)險(xiǎn)由誰承擔(dān)，這些在制度層面尚缺乏清晰的安排，各方的權(quán)責(zé)利就難以理清，建議未來在改革中一并統(tǒng)籌考慮。

公積金存、貸款利率由誰來定？

本次《征求意見稿》的另一大關(guān)注點(diǎn)是，公積金利率的調(diào)整機(jī)制可能會(huì)發(fā)生變化。作為利率體系的一部分，公積金存、貸款利率的制定和調(diào)整自制度誕生伊始即由央行主導(dǎo)，此次《征求意見稿》將“由中國(guó)人民銀行提出”更改為“國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門商國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、中國(guó)人民銀行提出”。

陳道富向記者指出，公積金存、貸款利率是中國(guó)利率體系的重要組成部分。如果公積金被定義為存款性質(zhì)，按照人民銀行法，存貸款利率就應(yīng)由人民銀行統(tǒng)一管理。利率調(diào)整機(jī)制可以更加靈活，但應(yīng)當(dāng)放在整個(gè)利率宏觀調(diào)控框架下運(yùn)行。

陳道富進(jìn)一步解釋，如果公積金利率脫離央行管理框架，由行業(yè)主管部門主導(dǎo)定價(jià)，就會(huì)形成市場(chǎng)分割。利率本應(yīng)是統(tǒng)一的價(jià)格信號(hào)，一旦各個(gè)領(lǐng)域各自定價(jià)，整個(gè)利率體系就被割裂了。

不過陳道富也強(qiáng)調(diào)，利率歸誰管，最終取決于公積金資金性質(zhì)的界定。“如果定性為信托或基金，就不歸央行管了；只要是存款性質(zhì)，就應(yīng)當(dāng)納入相應(yīng)的利率管理體系。”

張波告訴記者，公積金應(yīng)用的場(chǎng)景在增多，利率設(shè)定的靈活度也要相應(yīng)提升，從而更好統(tǒng)籌公積金存、貸款利率和增值收益分配，避免公積金資金池收支失衡，更好實(shí)現(xiàn)支持全鏈條居住消費(fèi)和民生保障的平衡。

還有貨幣政策研究人士認(rèn)為，公積金利率本質(zhì)上屬于利率體系的一部分，應(yīng)與整體利率體系協(xié)同。在利率市場(chǎng)化改革的大框架下，公積金利率一直與整體利率政策同步調(diào)整，若從體系中拆出，可能出現(xiàn)利率體系“碎片化”的問題。如果定價(jià)權(quán)分散在不同部門，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，市場(chǎng)資金價(jià)格信號(hào)被割裂，出現(xiàn)“利率雙軌”甚至“多軌”局面。

從現(xiàn)實(shí)層面來看，目前公積金貸款利率的調(diào)整節(jié)奏已經(jīng)明顯偏慢。自2022年以來，公積金貸款利率僅出現(xiàn)過三次下調(diào)，而商業(yè)貸款利率隨LPR每月報(bào)價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整。2024年，公積金貸款在個(gè)人住房貸款市場(chǎng)中的份額已不足兩成，超過八成的購(gòu)房人選擇商業(yè)銀行貸款。2026年上半年，部分城市首套商貸利率已逼近3%，公積金2.6%的利率優(yōu)勢(shì)正在不斷收窄。

華創(chuàng)證券研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、固收首席分析師周冠南撰文指出，我國(guó)已基本形成以央行政策利率為中樞的完整利率傳導(dǎo)體系，公積金利率的調(diào)整需要與現(xiàn)行利率體系及央行貨幣政策整體方向保持一致。公積金貸款作為居民部門中長(zhǎng)期貸款的重要組成部分，若其利率決定與調(diào)整脫離央行統(tǒng)一政策框架，可能影響貨幣政策向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的有效傳導(dǎo)。

SFC

出品丨21財(cái)經(jīng)客戶端21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

編輯丨黎雨桐