云南省財政廳近日在其官網(wǎng)通報了保山市隆陽區(qū)違法違規(guī)舉債融資的問責情況。具體而言，隆陽區(qū)政府于2017年9月、2018年11月違規(guī)向當?shù)爻峭豆九e債，相關(guān)責任單位、責任人被追責。
無獨有偶，近期廣西壯族自治區(qū)靈山縣、天水市違法違規(guī)舉債也被通報批評。此前，財政部、審計署在2017年、2018年集中公布過一批違法違規(guī)舉債的案例。
與前一輪相比，最新一批問責主要由當?shù)丶o委監(jiān)委處罰、當?shù)卣▓?，這意味著在壓實地方政府責任。尤其值得注意的是，上一輪問責時涉及的時任責任人相對較少，而近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰，這反映了“終身問責、倒查責任”的機制有所加強。
財政部長劉昆去年6月在全國財政廳（局）長座談會上表示，在當前復雜形勢下高度重視防范債務風險工作，不能因為應對疫情就不重視債務風險，不能因為財政困難就違規(guī)舉債制造新的風險，絕不為解決短期問題而留下后遺癥。對不重視風險、繼續(xù)違法違規(guī)新增隱性債務的地方，要嚴肅查處問責，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起，形成有效震懾，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。
市場認為，未來問責案例還會出現(xiàn)。中證鵬元的一份研報稱，2018年8月《地方政府隱性債務問責辦法》的下發(fā)使問責機制不斷完善，對地方政府違規(guī)舉債的問責更加有據(jù)可循，將對遏制隱性債務增量、存量債務化解等產(chǎn)生較大影響。

違規(guī)舉債案例拆解
據(jù)云南省財政廳通報，2017年9月，隆陽區(qū)政府向保山昌源水務有限責任公司（下稱保山昌源）借款3000萬元，并轉(zhuǎn)借保山中心城市北城區(qū)征拆建設指揮部，專項用于兌付永昌路北延長線拆遷補償款。2018年11月，隆陽區(qū)政府再度向保山昌源借款4000萬元，用于歸還保山市第二人民醫(yī)院借款。
工商登記信息顯示，保山昌源注冊資本1.25億，經(jīng)營范圍為城市供排水、制水售水、污水處理等，由保山建設投資集團有限公司、云南保山電力股份有限公司、深圳匯力叁號城建投資合伙企業(yè)（有限合伙）、保山市隆陽區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司分別持股40.8%、23.2%、20%、16%，實控人為保山市國資委。
前述隆陽區(qū)的舉債行為明顯違反預算法的規(guī)定。2015年新預算法實施，要求地方政府債務全部納入預算管理，唯一合法舉債方式為發(fā)行地方政府債券。實踐中，市縣政府主要通過省級政府代發(fā)地方政府債券的方式舉債，其他方式均不合法。
廣西欽州市財政局則在其官網(wǎng)披露下轄靈山縣違規(guī)舉債問題。具體而言，靈山縣于2017年12月至2019年4月期間，通過自來水廠、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位以公益性資產(chǎn)融資租賃方式違規(guī)舉債用于市政基礎(chǔ)設施建設。欽州市財政局還通報了整改情況，稱靈山縣已將上述債務補登記為政府隱性債務，并制定化債計劃，落實化債資金來源。
記者了解到，近年來地方政府借道醫(yī)院、自來水廠融資的方式較為常見。交易結(jié)構(gòu)通常為，通過醫(yī)院、自來水廠以售后回租的方式向租賃公司融資，資金交由當?shù)卣脚_使用。拆解來看，實質(zhì)上是以醫(yī)院設備、自來水廠管網(wǎng)向租賃公司抵質(zhì)押融資。
中部省份某地市審計局人士分析稱，如果債務人到期無法償還債務，那么債權(quán)人并不能通過處置醫(yī)院設備、自來水廠管網(wǎng)收回資金，畢竟醫(yī)院設備、自來水管網(wǎng)涉及民生，因此以公益性資產(chǎn)抵質(zhì)押融資是禁止的。
《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》也明確指出，學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體，不得以教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施進行抵押融資。
此外，甘肅省天水市財政局去年10月下旬在其官網(wǎng)公布了《關(guān)于對天水市經(jīng)濟發(fā)展投融資（集團）有限公司新增政府隱性債務問責處理情況的通報》。通報稱，審計機關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2020年初天水發(fā)展通過貸款采購疫情防控物資，貸款償還資金被納入財政預算，形成以財政資金償還政府隱性債務的問題。
問責新變化
記者了解到，違法違規(guī)舉債問責早已提出并已踐行。2014年10月印發(fā)的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》【國發(fā)〔2014〕43號】提出，對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關(guān)責任人責任。
實質(zhì)性的問責則從2017年開始。當年，中央部門開始嚴查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財政部披露的是違法違規(guī)舉債問責結(jié)果。
具體而言，財政部從2017年3月開始披露各相關(guān)處置結(jié)果。當時，財政部通報，對違法違規(guī)擔保負有直接責任的重慶市黔江區(qū)財政局局長盧某予以行政撤職處分，首開違規(guī)舉債問責先河。此后財政部又陸續(xù)公布了多份問責處置結(jié)果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個省份。而2018年11月后未有新的處分案例公布。
據(jù)記者梳理，前述財政部通報中呈現(xiàn)兩個特點：一是問責由省級政府作出，但由財政部進行通報；二是違規(guī)舉借債務時間大多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新預算法實施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。
2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。此后，地方對合規(guī)舉債重視程度空前，違規(guī)舉債問責機制也逐步成形。隨著2018年隱性債務問責辦法的下發(fā)，地方政府債務問責機制進一步加強。
與前一輪相比，最新一批問責主要由當?shù)丶o委及監(jiān)委處罰、當?shù)卣▓螅@意味著在壓實地方政府責任。比如隆陽區(qū)問責由其上級政府保山市作出，靈山縣問責由欽州市紀委監(jiān)委、靈山縣紀委監(jiān)委作出，天水發(fā)展問責則由天水市紀委作出。其中，后兩個案例援引的規(guī)定均是隱性債務問責辦法。
如果從時間點看，最新三個案例舉債時點均在全國金融工作會議之后。近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰，這反映了“終身問責、倒查追責”機制有所強化。
比如，欽州市紀委監(jiān)委對時任靈山縣常務副縣長宋某某進行誡勉，其他責任人亦被相應處理。保山市對時任隆陽區(qū)人民政府區(qū)長段生榮、時任隆陽區(qū)人民政府副區(qū)長于劍武、時任隆陽區(qū)財政局長羅向前等多人給予通報問責，并責成其作出書面檢查?！皶r任”意味著雖然多個責任人后來職務有所變動甚至升遷，但依然被追責。比如，公開信息顯示時任隆陽區(qū)財政局長后調(diào)任隆陽區(qū)政協(xié)副主席。
“此前中央不斷規(guī)范地方舉債行為，但由于缺乏問責機制，違規(guī)新增隱性債務的成本極低，隱性債務規(guī)模仍迅速增長?！焙ＭㄗC券固收分析師朱征星稱，“問責機制的建立無疑將降低上述投融資沖動，政府新增隱性債務的意愿將大大降低?！?br/> 值得注意的是，前一輪問責中對責任人有行政撤職、行政降級的處分，目前三個案例中尚無這樣的處罰，主要是誡勉、警告、通報批評。
作者：楊志錦