如何建設一座有韌性的城市？

不到十分鐘，“村超”的場地被淹沒了。洪水席卷而來，熟悉的生活比想象中更快消失——房屋被淹、道路坍塌，汽車浸泡在水里四分五散。整座城市被洪水圍困。

很多人都難忘2023年的那個夏天，足球滾動在座無虛席的球場里。跟隨足球移動視線的不僅有隊員和觀眾，還有來自全國各地的鏡頭。村超，成了比榕江更響亮的名字。

榕江縣地處貴州東南部的黔東南苗族侗族自治州，位于都柳江、寨蒿河、平永河三江交匯地帶，地勢低洼，地理上長期存在內澇與山洪積涌風險，歷史上多次遭遇洪澇災害。

據榕江縣防汛抗旱指揮部6月24日消息，這可能是30年一遇的洪水等級，防洪壓力巨大。在這種多水系交匯、地形復雜的山地縣城，一旦遭遇持續強降雨與上游來水疊加，洪峰形成的速度和強度都遠超平原地區，防洪壓力尤為艱難。

洪水兇猛，淤泥污濁。在極端天氣常態化下的今天，如何處理區域發展模式、基礎設施韌性與氣候變化應對策略之間存在的深層結構性矛盾，是塑造城市韌性時必須回答的問題。

2023年夏天的村超現場 圖源 | 北青深一度

洪水后的村超場地 圖源 | 錢江晚報

極端天氣下的脆弱小城

防汛警報聲不止響了一次。

6月28日，第一波洪峰過境三天之后，從凌晨5時到中午12時30分，榕江縣防汛應急響應從Ⅳ級提升到I級，洪峰水位一度達到253.5米，超出保證水位2米，流量達8360立方米/秒，近4.2萬人緊急轉移。

榕江縣大多數街道被淤泥覆蓋。道路交通一度中斷，救援車輛難以通過。電梯、天花板、貨架一片狼藉，抽水機連續運作數日，依舊難以清空積水。

衣服低價出售 圖源 | 天眼新聞

在榕江縣城，洪水讓許多人失去了生計，生活陷入淤泥之中。

常馳廣場地下超市負一樓淹水至天花板，受災商戶紛紛甩賣泡水商品，一家男裝店中，售價200元的短袖僅以1至2折出售。另一家夫妻經營的服裝店損失高達150萬元貨物和裝修成本，早餐店、小賣部等個體戶商家則帶著絕望清理殘余貨品，重新開業成為不確定的賭注。

洪水退去后，租住在低洼地段的居民，面臨的是積水滲入地磚和墻縫的家，房子裹著寒氣和淤泥，在這種環境下，睡覺變成了一個大難題。對于農戶來說，洪水沖走了蔬菜瓜果和糧食，意味著今年可能沒有收入了。

村民排水清淤 圖源 | 路透社

洪水中的榕江 圖源 | 中新社

榕江并非孤例。過去幾年，極端氣候頻發，中國多地遭遇超歷史強度的汛情。

2021年，7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，衛河新鄉、鶴壁段多處發生決口，新鄉衛輝市城區受淹長達7天。河南鄭州“720”特大暴雨事件則造成302人遇難，直接經濟損失超過1142億元。

2024年6月，廣西桂林遭遇持續強降雨，消防員在積水深及腰部的街道上劃船轉移被困群眾。幾乎同時期，廣東梅州多地出現大暴雨局部特大暴雨，東石鎮、蕉嶺縣南礤鎮、梅縣區松源鎮等多處發生山洪、山體滑坡，造成5人死亡、15人失聯、13人受困。

這些洪水曾被歸因為“罕見”“偶發”，但包括榕江洪水在內的諸多案例顯示，“極端”正在變成常態。在氣候變化的過程中，最先被擊中的，往往是那些防災系統脆弱的小城。

除了基本的生活生產受到嚴重影響之外，教育與醫療體系也陷入短期崩潰。極端氣候帶來的自然災害常常令學校被迫停課，受災家庭不得不進入收容場所避災，不少患有慢性病的老人因交通與通信中斷，無法及時購藥或就診。許多底層家庭負擔激增，生存的重擔也帶來了心理壓力。

自然災害對心理健康造成的打擊不容忽視。以鄭州“7·20”特大暴雨為例，有研究指出，多次暴露于自然災害與疫情雙重壓力中，居民出現焦慮、抑郁等心理癥狀的概率明顯增加。榕江的受災者同樣可能面臨類似的心理陰影：洪水不僅淹沒了房屋，也沖刷了對生活的確定性和安全感。

而更深層的斷裂，往往藏在無法即時復原的社會組織網絡中。學校、社區、志愿組織一度在災難中承擔起信息轉發、資源協調的角色，如今卻因場地損毀、人手緊缺而力不從心。很多本該臨時救助的機制，也難以維持超過數日。

洪水之后的城市，不只是地面被沖刷得面目全非，人與人之間原本松散但可依靠的聯結，也在災后變得更疏離、更脆弱。從空間到情感，從經濟到個體，小城的創傷的修復，不僅需要短暫的支援，更需要深層持續的“韌性重建”。

城市韌性從何來

榕江洪災暴露了喀斯特地貌城市的脆弱性——三江匯流的天然“洪水走廊”地形，疊加600毫米的累計降雨量，使洪峰流量創歷史紀錄。

根據《榕江縣城區超標洪水防御預案》，100年一遇的洪水標準為11740立方米，而6月24日第一輪洪峰的流量已達到11360立方米。此前，榕江縣防洪堤最高的防洪標準為20年一遇。

洪澇災害防控專家侯精明接受媒體采訪時表示，每個城市都有自己的防洪標準，一般大城市的標準是50年以上一遇，小縣城一般是20到50年一遇。發生了超出設防標準的洪水，或者在設防標準內，降雨歷時短強度大，都會導致防洪工程難以招架。

目前，大中城市通過防洪能力提升、海綿城市建設以及城市更新等項目，防洪排澇的問題已經逐步在解決，而小縣城的防洪排澇能力仍有很大的完善空間。

根據《（貴州省）2023年黔東南苗族侗族自治州榕江縣國民經濟和社會發展統計公報》，該市一般公共預算收入約為3.52億元，但支出卻高達30.34億元。與此同時，全國1867個縣域平均的財政自給率僅為33%，且專項債與地方債務多用于交通、扶貧等項目，而氣候韌性相關的排澇、防洪設施往往被“排在后面”。

此外，隨著氣候變化加劇和城市快速發展，傳統基礎設施在抗風險能力和應急響應效率方面暴露出系統性短板。面對城市基礎能力的短板，尤其是在財政資源有限的地區，這一議題尤為重要。

聯合國減災署（UNDRR）發起的“Making Cities Resilient 2030”倡議指出，構建韌性城市需“多方伙伴參與、政府層級聯動、城市間經驗共享，以及技術與資源注入”。世界銀行與GFDRR合作的“City Resilience Program”也強調，只有政府、私營部門與社會組織協同，才能形成長期且覆蓋全生命周期的城市韌性解決方案。

在全球范圍內，發達國家和發展中國家的代表性城市都探索出各具特色的韌性建設路徑。

紐約市作為沿海超大城市，深受颶風風暴潮和酷熱威脅。在2012年“桑迪”颶風重創后，紐約于2013年推出《更加強壯、更富彈性的紐約》十年規劃，投入約200億美元實施257個氣候適應基礎設施項目。

公共部門投入之外，區域伙伴如大都會運輸署（MTA）、紐約新澤西港務局以及私營企業聯合愛迪生電力公司（ConEd）、國家電網、電信運營商AT&T、Verizon等共同出資升級電力、通信等關鍵基礎設施，使總投資接近300億美元。颶風過后，紐約推出“桑迪颶風中小企業貸款與贈款計劃”，已為250家受災企業提供金融援助，幫助企業恢復運營。同時，鼓勵企業在重建中優先雇用受災社區居民，并提供技能培訓，將勞動力發展納入韌性投資的一部分。

盧旺達首都的基加利近年來也頻繁發生山洪和泥石流災害。其在韌性治理中十分注重社區參與和跨部門協作。市政府針對頻發的洪澇災害，開展公民防災教育，利用廣播、社區會議等渠道教授居民簡單的防洪、防泥石流知識。

在治理機制層面，基加利成立了“城市韌性工作組”，由市長牽頭，成員包括城市規劃、環境、基礎設施、應急等部門以及社區代表。該工作組定期評估城市脆弱性，協調資源投入重點領域。盧旺達政府層面亦出臺《綠色增長和氣候韌性戰略》，要求各城市將氣候適應納入發展規劃，并建立指標體系監測推進情況。

能源韌性框架圖 圖源網絡

在國內，韌性城市建設和發展經歷了三個階段。

2015年以前為理念引進階段。2005年召開的第二次世界減災大會把韌性城市作為關鍵詞收錄入官方文件，強調提升國家和社區的韌性。此后，我國通過“安全社區”“綜合減災示范社區”等項目在防災減災方面取得一系列進展。但相繼發生的汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等自然災害，造成重大人員傷亡與經濟損失，凸顯了防災減災體系存在短板，促進學術界對韌性城市理念的進一步關注和研究。

2015年至2020年為實踐探索階段。2015年，我國啟動首個韌性城市規劃建設的實踐項目“合肥市市政設施韌性提升規劃研究”。之后，不少部門和地區開展韌性城市建設和發展的實踐探索工作。2017年中國地震局制定的《國家地震科技創新工程》提出實施“韌性城鄉”計劃。北京、上海等特大城市的總體規劃開始涵蓋韌性城市建設內容，湖北黃石市和四川德陽市入選“全球100韌性城市”，河北雄安新區和福建福州、廈門等城市開展了相關專題研究或專項規劃編制，為我國韌性城市建設積累了寶貴經驗。

2020年之后為全面發展階段。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出建設韌性城市。黨的二十大報告強調打造宜居、韌性、智慧城市。在黨中央的統一部署下，相關部門和地區紛紛行動起來、群策群力，在韌性城市建設方面成效顯著。

這些年來，國內多方力量在不斷嘗試中也取得了一些成果。例如，UNDP與同濟大學打造的中國RISE Lab平臺，正在上海等城市推動城市生命周期抗災基礎設施規劃與技術共享，將國際經驗引入本土城市實踐。此外，在中新天津生態城由中、新兩國政府合作開發，聯合中交集團、萬科、華為等企業，不僅完成綠色建筑標準，還率先推動65個海綿城市試點項目，累計投資近18億元。

韌性城市建設是全社會的共同任務，需要政府、社會和個人多主體協同參與。對于榕江和諸多面臨極端氣候風險的小城來說，他們所在的土地承受的不止是一次洪水。但或許這次之后，人們會思考應該如何建設一座有韌性的城市。

要回答這樣的問題，或許不僅需要考慮：當受到災害或事故的沖擊時，城市是否會因致命的破壞而癱瘓，是否能夠快速恢復；更應該籌謀的是：將單純的防災減災應對能力，發展為強調城市系統的綜合響應能力，使其具有穩健性、可恢復性、適應性。

參考資料：

Analysis and countermeasures of the “7.20”flood in Zhengzhou.

Navigating climate adaptation in urban Africa: lessons from Kigali.

曹莉萍，周馮琦： 紐約彈性城市建設經驗及其對上海的啟示。

河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告。

中國科技網：四天內兩次洪峰過境！榕江此次洪水為何這么大？

中國新聞周刊：5人遇難15人失聯，一次“前所未見”的大水。

澎湃新聞：“村超”主場榕江：洪峰，一波未平一波又來。

封面新聞：“村超”99%的場地被沖毀！當地連夜恢復，爭取總決賽如期進行。

三聯生活周刊：洪水圍困榕江：小城市的防洪系統，如何抵御暴雨“常態”？

經濟日報：全面推進韌性城市建設。

撰文 | 瓜瓜

編輯 | 姜舒 國佳佳

排版 | 張嘉嘉

題圖來源 | 新華網

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