近年來，隨著工程總承包模式的推廣，因政策法規(guī)制度不健全導致總承包項目實施過程中存在諸多問題。

比如：發(fā)包人資金浪費嚴重，價款結算困難，由此造成的工程糾紛。

今天根據(jù)工程項目管理實踐，對總承包項目非常關注，也是項目各方最為關心的施工圖預算和竣工結算兩個方面來分析。

中標后再編施工圖預算失去意義

對發(fā)包人造成諸多不利

由于總承包項目招投標時發(fā)包總價和投標報價缺乏編制依據(jù)，不同的總承包項目投標會出現(xiàn)不同的報價情況，常見的有五種：

1、報價只有一個總價，俗稱“一口價”，沒有分部分項等費用明細組成；

2、投標人只承諾一個投標優(yōu)惠率，按投標優(yōu)惠率的大小來選定中標人；

3、投標人投標時依據(jù)自己的初步方案編制清單和報價；

4、按招標人提供的概算清單進行投標報價；

5、按招標人提供的模擬工程量清單進行報價。

根據(jù)諸多總承包項目實踐情況來看，不論承包人采用上述何種方式進行投標報價，承包人中標后會依據(jù)審查通過的正式設計圖紙編制施工圖預算，此時編制施工圖預算的目的主要是三點：

1、是因為投標時沒有詳細施工圖紙，中標總價沒有組成來源，或者報價只有一個優(yōu)惠率時，以施工圖清單預算簽訂補充協(xié)議作為總價承包合同內(nèi)容的補充；

2、是承包人依據(jù)審查批準的施工圖進行施工，以此編制的施工圖預算相應成為工程造價、設計變更和施工控制的依據(jù)；

3、是不論該工程是否真正按中標合同總價執(zhí)行，承包人都會以審查批準的施工圖編制出來的清單預算作為變更索賠和竣工結算的依據(jù)。

我們認為，總承包中標后再依據(jù)審查通過的施工圖編制施工圖清單預算對發(fā)包方來說已經(jīng)失去意義，此時編制施工圖清單預算不是法定程序，不一定就是工程結算的法定依據(jù)，但可以說是承包人利用總承包模式的漏洞給發(fā)包人挖的一個坑，就等發(fā)包人往坑里跳，理由有以下三點：

1、總承包中標后，承包人依據(jù)自行設計的施工圖編制的清單預算，與招標前依據(jù)招標人提供的設計圖紙編制的清單預算是兩碼事。

招標前依據(jù)施工圖紙編制的清單預算，根據(jù)編制人的不同，其發(fā)揮的作用和效力不同，此時招標人委托編制的清單預算為招標控制價，作為投標人的最高限價，投標人此時編制的清單預算為投標報價，評標定標后成為合同價款結算的法定依據(jù)。

2、中標后編制的施工圖清單預算編制依據(jù)有失偏頗

總包中標后施工圖紙由承包人設計，設計方案、結構尺寸、材料設備標準等，牽涉到工程造價的諸多因素都由總承包人掌控，即使委托第三方進行了所謂的施工圖審查程序，也僅僅是對設計圖紙是否滿足強制性規(guī)范條款和安全要求進行審查，對施工圖設計的經(jīng)濟性、合理性、適用性沒有進行價值工程分析和評判。

在承包人占據(jù)設計技術有利位置的前提下，發(fā)包人無法結合工程實際需要進行比選和決策，中標后依據(jù)承包人設計圖紙編制施工圖預算完全是為承包人自身服務，但承包人往往會將其作為設計變更、工程索賠和竣工結算最有力的證據(jù)，從而導致業(yè)主EPC總價合同的美夢破滅。

3、中標報價中錯誤的計價取費標準在施工圖清單預算時無法糾正

對于投標人在報價時自行提供初步方案和清單報價的類型，承包人為達到中標目的，投標人會采用減少清單工程量、提高綜合單價的策略報價，到施工圖設計或竣工時又按實際發(fā)生工程量計算。

對于招標人發(fā)包時提供了概算量或模擬清單量的投標，因評標定標缺乏詳細標準，或者評標就是一個過場，導致中標報價中很多不切實際或者零成本材料設備價格被認可，到施工圖清單預算時對應的材料設備預算價格繼續(xù)執(zhí)行錯誤報價是將錯就錯，明知故犯，如果重新按市場價編制施工圖預算又違背了按中標價辦理工程結算的基本原則，左右為難。

竣工結算編制缺乏依據(jù)

總價承包演變成按實結算

建設工程發(fā)承包實質(zhì)上是以建設項目為標的物的商品交換，其行為應符合市場交易的基本規(guī)則。但是對總承包項目來說因項目發(fā)包時工程量不清，發(fā)包總價和投標報價缺乏依據(jù)，所謂的承包總價違背基本的商業(yè)交易規(guī)則，是霧里看花，如夢如幻。

從很多總承包項目實施情況來看，因發(fā)包時沒有施工圖紙和詳細的工程量清單，部分總包項目的承包人自行編制的中標清單也存在清單漏項、計價不合規(guī)等很多問題，既然是總價承包，中標總價的完整性、準確性理應由承包人承擔，所以國外的總承包項目一般都約定采用合同總價支付。

發(fā)改委和住建部2019年5月10日聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）第十四條指出“企業(yè)投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。建設單位和工程總承包單位依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設主管部門制定的工程總承包項目計價規(guī)則（尚在征求意見中），在合同中約定工程總承包計量規(guī)則和計價方法。”

根據(jù)住建部征求意見稿和各地相繼出臺的總承包實施意見，一方面要求工程總承包應采用總價合同，一方面又規(guī)定不可預見的地質(zhì)條件變化、政策調(diào)整、物價上漲等因素由發(fā)包人承擔，相關變更價款允許調(diào)整。

由于總承包項目招標時合同總價沒有分部分項工程明細組成或組成不清，竣工時實際完成工程量到底是否完成合同全部內(nèi)容是霧里看花，含糊不清，直接按合同總價支付對發(fā)包人來說存在很大風險。

承包人心甘情愿的按合同總價接納工程價款只能說明：承包人實際完成的工程量根本就不值合同約定的這個價，否則絕對會索賠到底，決不罷休。即使承包商的管理水平有限，但不掙錢是不行的。

中標總價款沒有詳細的工程量清單，沒有詳細的計價取費依據(jù)，或者是中標總價為概算工程量報價，只要一個定額子目項發(fā)生變化時都會導致合同內(nèi)外的變更價款無法進行調(diào)整，由此就導致很多總承包項目結算問題突出，糾紛不斷。

承包人在施工時會充分利用一切有利條件或創(chuàng)造條件進行設計變更，總承包中標后設計施工均被承包人掌控的情況下，工程變更和索賠都會以施工圖清單預算為依據(jù)對工程價款進行調(diào)整，到最終，總承包項目絕大部分都演變成了按實際發(fā)生工程量辦理竣工結算的結局，總承包的美好夢想就此破滅。

總承包只是一種商業(yè)模式，有其適用的范圍和邊界，只有在整個社會誠信的基礎上才能順利推廣。

現(xiàn)在提倡搞總承包，只不過是想創(chuàng)新一種工程建設組織方式，并不是說傳統(tǒng)的發(fā)包方式就棄之不用，不能為了推廣總承包而總承包。

總承包引進三十年間，還存在很多管理和實施上的問題。

建設項目發(fā)包人還是要應選擇成熟、合適的工程建設模式，只有這樣才能充分發(fā)揮投資效率，避免造成大的投資浪費。