來(lái)源：行政涉法研究 2025年11月23日 08:51 北京

最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定

第二條 行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。
被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織或者下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不能作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。

【條文主旨】

本條是關(guān)于應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍的規(guī)定。

【起草背景】

本條第一款是關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍的規(guī)定。修正的《行政訴訟法》首次確立了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。該法第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”由于該條只是概括性規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍并沒(méi)有明確，實(shí)踐中迫切需要進(jìn)一步細(xì)化。2015年4月20日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2015年《行政訴訟法解釋》）對(duì)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍作出了具體界定，其第五條規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的‘行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人’，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。”2018年2月8日起施行的《行政訴訟法解釋》在2015年《行政訴訟法解釋》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出擴(kuò)大性解釋?zhuān)涞谝话俣藯l第一款規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。”根據(jù)司法實(shí)踐的發(fā)展需要，本條在對(duì)《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款援引的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了負(fù)責(zé)人的范圍，使實(shí)踐中較常出現(xiàn)的政府秘書(shū)長(zhǎng)等作為負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情形有據(jù)可依。另外，考慮到當(dāng)前表現(xiàn)較為突出的因出庭負(fù)責(zé)人對(duì)被訴行政行為不了解或沒(méi)有相關(guān)決策權(quán)限等導(dǎo)致出庭效果不佳，以及負(fù)責(zé)人范圍的寬窄與負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)的理由說(shuō)明等一系列義務(wù)的輕重相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，有必要對(duì)副職負(fù)責(zé)人以及其他分管負(fù)責(zé)人的判斷作出具體引導(dǎo)。本條規(guī)定將出庭負(fù)責(zé)人的范圍實(shí)質(zhì)上限定于分管被訴行政行為具體實(shí)施工作的負(fù)責(zé)人，有助于解綁負(fù)責(zé)人不出庭的說(shuō)明范圍。

需要說(shuō)明的是，關(guān)于副職負(fù)責(zé)人的范圍，原《征求意見(jiàn)稿》的規(guī)定相對(duì)更為廣泛，包括分管被訴行政行為具體實(shí)施工作或分管法制工作的副職負(fù)責(zé)人。在征求意見(jiàn)時(shí)，有單位提出修改意見(jiàn)，建議將分管法制工作的副職負(fù)責(zé)人予以刪除，主要理由有：（1）本款的核心目的是確保對(duì)被訴行政行為以及相關(guān)爭(zhēng)議有所了解的負(fù)責(zé)人出庭，分管法制工作的副職負(fù)責(zé)人可能并不分管具體工作，不符合本款規(guī)定的要求。（2）明確寫(xiě)入分管法制工作的副職負(fù)責(zé)人，可能產(chǎn)生不好的引導(dǎo)作用，使多數(shù)單位將分管法制工作的副職負(fù)責(zé)人專(zhuān)職用以出庭應(yīng)訴，使真正符合條件的負(fù)責(zé)人未能出庭，制度執(zhí)行流于形式。（3）從廣義范圍上， 分管具體實(shí)施工作的副職負(fù)責(zé)人可以包含分管法制工作的副職負(fù)責(zé)人。經(jīng)研究，最終本條款采納了該意見(jiàn)。

此外，根據(jù)征求意見(jiàn)情況，本條繼續(xù)沿用了《行政訴訟法解釋》一百二十八條第一款關(guān)于“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”的表述。根據(jù)這一規(guī)定，為了符合實(shí)踐需要，對(duì)于省、市政府的秘書(shū)長(zhǎng)、分管法制工作的負(fù)責(zé)人等亦包括在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍內(nèi)。

本條第二款是關(guān)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人能否代替本級(jí)行政機(jī)關(guān)履行負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)的問(wèn)題。盡管實(shí)踐中被訴行政行為可能由下級(jí)單位主導(dǎo)進(jìn)行，下級(jí)單位的負(fù)責(zé)人出庭可能發(fā)揮更好的作用，本條仍規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織或者下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不能作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”，主要基于以下兩點(diǎn)考慮：（1）從立法層面，出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人范圍限于本級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，將下級(jí)單位的負(fù)責(zé)人視為本級(jí)單位的負(fù)責(zé)人，沒(méi)有法律依據(jù)；（2）下級(jí)單位的具體承辦事項(xiàng)的工作人員可以被委托為本級(jí)行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)的工作人員，也可以在訴訟中發(fā)揮重要作用。基于以上兩點(diǎn)理由，本條第二款最終確定下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能作為本級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

【條文釋義】

由于《行政訴訟法》第三條第三款并沒(méi)有明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的具體范圍，因此在司法實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍產(chǎn)生了不少爭(zhēng)議。有人提出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是僅指法定代表人還是包括了法定代表人之外的其他領(lǐng)導(dǎo)人員？如果僅僅包括法定代表人或正職負(fù)責(zé)人，有無(wú)實(shí)踐可行性，在司法實(shí)踐中有沒(méi)有這個(gè)必要？如果包括了法定代表人之外的其他所有領(lǐng)導(dǎo)人員，會(huì)不會(huì)造成該項(xiàng)制度的解紛功能難以實(shí)現(xiàn)？這些問(wèn)題亟需統(tǒng)一和明確。對(duì)此，本條規(guī)定在《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款的基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出細(xì)化規(guī)定。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為一種自下而上的司法制度創(chuàng)新，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和法治進(jìn)程的推進(jìn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情而產(chǎn)生的。2014年《行政訴訟法》修正之前，比較普遍的情況是，當(dāng)行政相對(duì)人將行政機(jī)關(guān)告上法庭時(shí)，作為被告的行政機(jī)關(guān)往往派其普通的工作人員或僅委托律師出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人鮮有親自出庭的情況，行政相對(duì)人對(duì)此意見(jiàn)很大。這種“告官不見(jiàn)官”現(xiàn)象不僅損害了司法審判機(jī)關(guān)的權(quán)威，也不利于發(fā)揮行政審判對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的有效監(jiān)督，更難以實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)此，自2004年以來(lái)國(guó)務(wù)院在全國(guó)積極倡導(dǎo)和大力推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。一些地方的黨委和政府也日益認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的重要性，部分地區(qū)相繼出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件。最高人民法院近年來(lái)也將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為行政審判工作的著力點(diǎn)之一，積極指導(dǎo)下級(jí)法院推廣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。如最高人民法院于2007年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》，首次對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度進(jìn)行了規(guī)定。2009年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》，明確要求“要通過(guò)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺(tái)”。經(jīng)過(guò)積極努力，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度成為一項(xiàng)越來(lái)越成熟的制度在全國(guó)逐漸推廣開(kāi)來(lái)。

但是隨著行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的發(fā)展，各地在落實(shí)該項(xiàng)制度的過(guò)程中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題和爭(zhēng)議，其中關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，大家爭(zhēng)論較多。如《行政訴訟法》修正后，有的地方法院提出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否與行政首長(zhǎng)等同，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否包括分管的副職負(fù)責(zé)人，是否包括其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員，等等。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，主要有五種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指行政機(jī)關(guān)的法定代表人。持此種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是民法的規(guī)定。在民法上，法定代表人是指依照法律規(guī)定代表行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的正職負(fù)責(zé)人，沒(méi)有正職負(fù)責(zé)人的，由主持工作的副職負(fù)責(zé)人擔(dān)任法定代表人。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法解釋》）第五十條規(guī)定，依法不需要辦理登記的法人，以其正職負(fù)責(zé)人為法定代表人；沒(méi)有正職負(fù)責(zé)人的，以其主持工作的副職負(fù)責(zé)人為法定代表人。這種觀點(diǎn)實(shí)際上認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指正職負(fù)責(zé)人和主持工作的副職負(fù)責(zé)人，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍的最狹義的理解。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指行政機(jī)關(guān)的法定代表人、副職負(fù)責(zé)人和其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既包括正職負(fù)責(zé)人、副職負(fù)責(zé)人，還包括其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員。根據(jù)我國(guó)的行政體制，有些地方的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)際上并非都是副職負(fù)責(zé)人，但是也參與分管具體工作。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指行政機(jī)關(guān)的法定代表人、副職負(fù)責(zé)人和其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在政府作被告的情況下，還包括法制部門(mén)的負(fù)責(zé)人和政府的秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)等。另外，在特殊情況下，一些被訴行政行為實(shí)際上是被訴行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的，應(yīng)當(dāng)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，更有利于解決行政爭(zhēng)議。例如，在訴國(guó)有土地使用證案件中，國(guó)有土地使用證由政府頒發(fā)和蓋章，但實(shí)際辦理的工作部門(mén)往往是政府下屬的國(guó)土資源部門(mén)，此時(shí)，雖然被訴的是人民政府，但也可以由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。這是最寬泛的行政機(jī) 關(guān)負(fù)責(zé)人概念。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于行政訴訟在各級(jí)各地各領(lǐng)域的情況不同，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍最好由各地視具體情況自行酌定，不能一概而論，否則即使有明確的規(guī)定，也可能由于脫離各地實(shí)際而流于形式。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。這種意見(jiàn)認(rèn)為，《行政訴訟法》所指的“負(fù)責(zé)人”不等同于法定代表人，否則《行政訴訟法》就不會(huì)采用“負(fù)責(zé)人”這一概念。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既不能限定在法定代表人，也不能擴(kuò)大到所有的班子成員，而是指行政機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人。 另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的概念和內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)與《行政訴訟法》其他法條的規(guī)定保持一致。《行政訴訟法》第五十一條第四款規(guī)定：“……對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”第五十九條第二款規(guī)定：“人民法院對(duì)有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員依照前款規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”第六十六條第一款規(guī)定：“……認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)的……”，第二款規(guī)定：“……依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。”第九十六條第五項(xiàng)規(guī)定：“……可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留……”從上述法條對(duì)“主要負(fù)責(zé)人”“行政機(jī)關(guān)的主管人員”“直接負(fù)責(zé)的主管人員”等的表述來(lái)看，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍確定為行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人與《行政訴訟法》的規(guī)定精神相符。

一般來(lái)說(shuō)，行政首長(zhǎng)是指行政機(jī)關(guān)的一把手，而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人則不僅包括一把手，還包括主持工作和分管的副職負(fù)責(zé)人。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的一把手總攬本機(jī)關(guān)行政事務(wù)，如果每個(gè)案件都要求行政首長(zhǎng)出 庭，則會(huì)嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的正常工作。例如，近幾年來(lái)，各地政府信息公開(kāi)案件呈井噴態(tài)勢(shì)，一些行政機(jī)關(guān)如國(guó)土部門(mén)涉及的相關(guān)案件每年達(dá)到數(shù)百甚至上千件，其中多數(shù)被告是地方人民政府，如果每個(gè)案件都要求行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴，不僅沒(méi)必要，也很不現(xiàn)實(shí)。根據(jù)各地的實(shí)踐做法，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件一般為副職或分管負(fù)責(zé)人出庭。例如，根據(jù)北京市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在選取的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的兩百余件案件中，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的比例僅為30%左右，大多數(shù)為副職負(fù)責(zé)人出庭，而且法定代表人出庭的一般也會(huì)選擇案情簡(jiǎn)單、預(yù)期勝訴率高、當(dāng)事人之間矛盾對(duì)抗小的案件，這就使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的效果大打折扣。因此，各方面比較一致的意見(jiàn)是，為了推進(jìn)這項(xiàng)制度的落地落實(shí)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋。

有鑒于此，2015年《行政訴訟法解釋》采納了第五種觀點(diǎn)。該解釋在其第五條對(duì)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍作出了具體界定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的‘行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人’，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。”2015年《行政訴訟法解釋》實(shí)施之后，一些地方法院反映，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅應(yīng)當(dāng)包括正職負(fù)責(zé)人和副職負(fù)責(zé)人，還應(yīng)當(dāng)包括其他分管的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。例如，一些行政機(jī)關(guān)設(shè)置了與副職負(fù)責(zé)人級(jí)別相當(dāng)?shù)姆穷I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也具體分管某一部門(mén)或領(lǐng)域的行政事務(wù)，且與副職負(fù)責(zé)人的分管事務(wù)不交叉，這些參與分管的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更有利于案件的審理和爭(zhēng)議的解決，因此也應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”。

為進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)行政應(yīng)訴工作，結(jié)合各地實(shí)踐的情況，最高人民法院根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，于2016年7月28日發(fā)布了《行政訴訟應(yīng)訴通知》，明確要求“依法推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”，指出：“準(zhǔn)確理解行政訴訟法和相關(guān)司法解釋的有關(guān)規(guī)定，正確 把握行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的基本要求，依法推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。一是出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，既包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。三是涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。四是行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的‘行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員’，包括該行政機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是人民政府作出的，人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)的工作人員，也可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員。”該通知進(jìn)一步明確，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，既包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人，增加了“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”。通知同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的；或者人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案并在裁判文書(shū)中載明，可以依照行政訴訟法第六十六條第二款的規(guī)定予以公告，建議任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅處理。”《行政訴訟法解釋》在制定時(shí)直接承繼了上述通知的精神，在第一百二十八條第一款對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍予以明確：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。”

由于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的目的主要在于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，只有負(fù)責(zé)特定行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人才能有效參與庭審和化解糾紛，因此，本規(guī)定在起草時(shí)，進(jìn)一步綜合各方意見(jiàn)，在《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人 的范圍，明確：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。”除了明確行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人包括正職負(fù)責(zé)人和副職負(fù)責(zé)人以外，還包括“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人”，同時(shí)保留了“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”的提法，使實(shí)踐中較常出現(xiàn)的政府秘書(shū)長(zhǎng)、分管法制工作的負(fù)責(zé)人等作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情形也有了依據(jù)，且為后續(xù)司法實(shí)踐預(yù)留了解釋空間。

在實(shí)踐中要正確適用本款規(guī)定，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
1.對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍的確定應(yīng)當(dāng)遵循“分管”原則。本款規(guī)定一方面在《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，另一方面實(shí)際上對(duì)“副職負(fù)責(zé)人”的范圍進(jìn)行了一定的限縮。為了解決當(dāng)前表現(xiàn)較為突出的因出庭負(fù)責(zé)人對(duì)被訴行政行為不了解或沒(méi)有相關(guān)決策權(quán)限等導(dǎo)致出庭效果不佳的問(wèn)題，需要通過(guò)本款規(guī)定對(duì)副職負(fù)責(zé)人以及其他分管負(fù)責(zé)人的判斷作出具體引導(dǎo)。本款規(guī)定實(shí)際上將出庭負(fù)責(zé)人的范圍限定于分管被訴行政行為具體實(shí)施工作的負(fù)責(zé)人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的主要目的在于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，只有分管、經(jīng)手或熟悉被訴行政行為的負(fù)責(zé)人才能最大限度地發(fā)揮出該項(xiàng)制度的功能。
2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有順序性。根據(jù)《行政訴訟法》第三條第三款的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴首先是指行政機(jī)關(guān)的法定代表人，只有在其不能出庭應(yīng)訴的情況下，才能由有關(guān)副職或副職級(jí)別的分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。具體來(lái)說(shuō)，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，首先是指行政機(jī)關(guān)的法定代表人，如果法定代表人能夠出庭的，應(yīng)當(dāng)親自出庭應(yīng)訴；如果法定代表人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)由分管的副職負(fù)責(zé)人或者其他參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人，以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人 出庭應(yīng)訴。
3.“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”的確定可實(shí)行“職級(jí)”標(biāo)準(zhǔn)。由于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的目的在于實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，因此并非嚴(yán)格要求出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人級(jí)別越高越好。對(duì)于“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”的確定在實(shí)踐中可能會(huì)有一定爭(zhēng)議，較為可行的辦法是實(shí)行“職級(jí)”標(biāo)準(zhǔn)，可參照“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人”確定，即有的行政機(jī)關(guān)由與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級(jí)別相同或相當(dāng)?shù)姆穷I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分管相關(guān)工作，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”，比如參與分管法制工作的行政機(jī)關(guān)副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人等。在司法實(shí)踐中，對(duì)于其他分管負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)靈活把握，但應(yīng)當(dāng)明確的是，參與分管的負(fù)責(zé)人首先是指正職、副職等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以及參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人之外的負(fù)責(zé)人。

二、被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織或者下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不能作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭

關(guān)于被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織的負(fù)責(zé)人或被訴行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能否代替本級(jí)行政機(jī)關(guān)履行負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)的問(wèn)題，有的地方法院提出，被訴行政行為一般為被訴行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)或委托的組織具體作出或?qū)嵤录?jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或被委托的組織的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在提高庭審效率和實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議等方面可能會(huì)發(fā)揮更好的作用。本規(guī)定最終沒(méi)有采納此種觀點(diǎn)，主要基于兩點(diǎn)理由：（1）從立法層面來(lái)看，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，《行政訴訟法》第三條第三款有明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款亦明確：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù) 責(zé)人。”從法律及司法解釋的規(guī)定來(lái)看，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍被明確限定在本級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人之列，將下級(jí)單位或委托的組織的負(fù)責(zé)人視為本級(jí)單位的負(fù)責(zé)人，于法無(wú)據(jù)。（2）從司法實(shí)踐來(lái)看，下級(jí)行政機(jī)關(guān)或被委托的組織的負(fù)責(zé)人及具體承辦事項(xiàng)的工作人員如果對(duì)被訴行政行為更加了解，更有利于化解行政爭(zhēng)議，完全可以通過(guò)委托其作為本級(jí)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴加以解決。因此，本條第二款最終明確“被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織或者下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不能作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”。

【實(shí)務(wù)指導(dǎo)】

一、關(guān)于地方人民政府中參與分管的負(fù)責(zé)人的問(wèn)題

根據(jù)本條第一款的規(guī)定，地方人民政府作為被告的，地方人民政府的秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)和政府法制部門(mén)的負(fù)責(zé)人，可以作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但前提是必須與被訴行政行為有分管關(guān)系。在我國(guó)目前的行政體制中，縣政府一般不設(shè)置秘書(shū)長(zhǎng)，市政府以上的才設(shè)置秘書(shū)長(zhǎng)，通常也被列為市政府領(lǐng)導(dǎo)。因此，秘書(shū)長(zhǎng)和副秘書(shū)長(zhǎng)可以作為“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人或其他參與分管的負(fù)責(zé)人”出庭應(yīng)訴。政府法制部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)政府的法制工作，如果被訴行政行為如行政復(fù)議由政府法制部門(mén)具體經(jīng)辦或具有其他業(yè)務(wù)關(guān)系，且其負(fù)責(zé)人亦屬于行政機(jī)關(guān)的副職負(fù)責(zé)人或副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人，則其出庭應(yīng)訴也有助于糾紛解決，可以視為“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人或其他參與分管的負(fù)責(zé)人”。另外，由于我國(guó)行政體制的特殊性，有些行政機(jī)關(guān)還單獨(dú)設(shè)有負(fù)責(zé)黨務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等工作的副職或副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人，如果其被安排分管與被訴行政行為有關(guān)系的工作，則其亦應(yīng)當(dāng)屬于“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人或其他參與分管的負(fù)責(zé)人”，可以作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

二、分管負(fù)責(zé)人須為行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人

根據(jù)《行政訴訟法》第三條第三款的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。根據(jù)該規(guī)定，出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人應(yīng)為被訴行政機(jī)關(guān)本級(jí)的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，這里一方面強(qiáng)調(diào)“本級(jí)”，從而排除了被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織的負(fù)責(zé)人或者被訴行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人代替本級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)的情形；另一方面也強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)”，從而排除了非行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人代替行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人履行負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)的情形。司法實(shí)踐中，有些地方以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為被告的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席、政協(xié)工委主任、人武部長(zhǎng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也負(fù)責(zé)特定的行政事務(wù)，有的法院將其列為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

三、行政機(jī)關(guān)作為第三人出庭應(yīng)訴的，其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也應(yīng)當(dāng)參照被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的有關(guān)規(guī)定

應(yīng)當(dāng)追加為被告而原告不同意追加，人民法院應(yīng)當(dāng)通知該行政機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟，這里的第三人實(shí)際上屬于類(lèi)似被告地位的第三人，其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也應(yīng)當(dāng)參照被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的有關(guān)規(guī)定。

四、另行委托訴訟代理人的名額

根據(jù)《行政訴訟法》第三十一條第一款的規(guī)定，當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)委托代理人的數(shù)量，《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第二款有明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。”根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴時(shí)，可以委托一至二名訴訟代理人；行政機(jī)關(guān)法定代表人不能出庭應(yīng)訴，而由副職或其他分管領(lǐng)導(dǎo)作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)，也可以委托一至二名訴訟代理人。

--- （撰寫(xiě)人：張雪明）