促進城鄉融合發展重大工程項目研究報告

——基于“十五五”規劃綱要草案落地實施

一、報告引言

“十五五”時期是我國城鄉融合發展從“形態重塑”走向“內涵提質”的關鍵期。城鄉融合絕非簡單的“城市化”，而是以縣域為載體，打通城鄉要素雙向流動壁壘，實現公共服務均等化、基礎設施一體化、農業農村現代化的戰略抉擇。規劃綱要草案將促進城鄉融合發展列為6大領域重點，布局9項重大工程項目，旨在重塑城鄉關系、縮小發展差距、激活鄉村潛能，為共同富裕提供堅實路徑。

本報告立足“十五五”規劃部署，系統拆解9項重大工程的核心內涵、實施路徑與縣域適配方案，結合縣域國企轉型、全域土地整治、數字鄉村等實踐焦點，提出可落地、可考核的保障舉措，為推動城鄉融合重大工程快落地、見實效、可持續提供實操參考。

二、促進城鄉融合發展重大工程項目的戰略定位與總體布局

（一）核心戰略定位

9項重大工程項目是實施鄉村振興戰略的統領工程、推進新型城鎮化的支撐工程、實現共同富裕的基礎工程，兼具三大核心屬性：

1. 統籌性：統籌縣域城鎮與鄉村發展，打破城鄉二元結構，實現區域協調；
2. 普惠性：聚焦城鄉公共服務與基礎設施均衡，惠及全體人民；
3. 產業性：依托城鄉資源互補，培育鄉村新產業新業態，促進產城融合。

（二）總體框架與工程分類

按照**“縣城提質+鄉村振興+要素融通”**邏輯，9項重大工程劃分為三大板塊，構建城鄉融合發展的“四梁八柱”：

1. 縣域城鎮提檔升級工程：打造城鄉融合核心引擎，布局3項重點工程；
2. 農業農村現代化提升工程：夯實鄉村振興物質基礎，布局3項重點工程；
3. 城鄉要素流動與公共服務均等化工程：破除融合發展體制障礙，布局3項重點工程。

三、9項重大工程項目核心內容與實施重點

（一）縣域城鎮提檔升級工程（3項）

本板塊以強核心、聚功能為導向，提升縣城承載力與輻射力，使其成為聯結城鄉的“樞紐節點”。

1. 縣城補短板強弱項工程
2. 核心內容：推進縣城公共服務、環境衛生、市政公用、產業配套等四大領域補短板。
3. 實施重點：改造提升縣城老舊小區、背街小巷；建設標準化學校、醫院與養老設施；完善冷鏈物流、倉儲等商貿設施，強化“生活服務+消費集聚”功能。
4. 縣域適配：支持縣域國企參與縣城基礎設施改造與運營，通過資產運營提升造血能力。
5. 以縣城為中心的城鎮體系建設工程
6. 核心內容：優化縣域空間布局，重點建設一批中心鎮、重點鎮，形成“縣城—中心鎮—一般村”梯度發展格局。
7. 實施重點：完善中心鎮交通、供水、供電等基礎設施；引導一般鄉鎮發展特色產業，避免“空心化”；推進鎮村聯動，實現資源共享。
8. 城鄉融合示范園區建設工程
9. 核心內容：高標準建設城鄉融合發展示范區、產業園區，打造產城融合樣板。
10. 實施重點：布局縣域農產品加工基地、鄉村旅游集散中心、農業科技產業園；探索“飛地經濟”模式，支持城市產業向縣域有序轉移。

（二）農業農村現代化提升工程（3項）

本板塊以穩根基、促振興為目標，保障糧食安全，推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織全面振興。

1. 高標準農田與現代農業設施建設工程
2. 核心內容：藏糧于地、藏糧于技，筑牢糧食安全壓艙石。
3. 實施重點：整區域推進高標準農田建設，提升耕地質量；建設智能溫室、工廠化育苗中心、水肥一體化設施；推廣農業無人機、物聯網等數字技術應用。
4. 縣域關聯：與縣域國企合作，開展農田托管、規模化種植，實現從種到收的全鏈條服務。
5. 鄉村產業培育與融合發展工程
6. 核心內容：推動農村一二三產業深度融合，壯大鄉村集體經濟。
7. 實施重點：發展縣域特色種養、農產品精深加工、鄉村文旅、農村電商；建設現代農業產業園、休閑農業示范點；完善聯農帶農機制，讓農民分享產業增值收益。
8. 和美鄉村建設與人居環境整治工程
9. 核心內容：改善農村人居環境，建設宜居宜業和美鄉村。
10. 實施重點：推進農村廁所革命、生活垃圾和污水治理；實施村莊綠化、亮化、美化工程；保護傳統村落與鄉土景觀，建設鄉村小游園、文化廣場。

（三）城鄉要素流動與公共服務均等化工程（3項）

本板塊以破壁壘、惠民生為根本，消除城鄉融合體制機制障礙，實現資源共享。

1. 城鄉統一的要素市場建設工程
2. 核心內容：建立健全城鄉統一的建設用地市場、人才市場、資本市場。
3. 實施重點：完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，盤活農村閑置宅基地和集體建設用地；引導城市人才、技術、資本下鄉；探索農村集體資產股份制改革，激活沉睡資產。
4. 城鄉公共服務均等化提升工程
5. 核心內容：推進教育、醫療、養老、就業等公共資源在城鄉間均衡配置。
6. 實施重點：建立縣域義務教育優質均衡發展機制，推動優質學校跨區域辦學；推進縣域醫共體、鄉村衛生室標準化建設，實現“小病不出村”；完善城鄉居民養老保險、醫療保險制度。
7. 城鄉基礎設施一體化工程
8. 核心內容：推動市政公用設施向鄉村延伸，實現城鄉基礎設施“一張網”。
9. 實施重點：推進城鄉供水一體化、供氣一體化、供電網絡升級；實現5G網絡、寬帶網絡城鄉全覆蓋；完善城鄉客運公交化運營，暢通出行“最后一公里”。

四、工程實施面臨的機遇與挑戰

（一）發展機遇

1. 國家戰略高度聚焦：城鄉融合發展是國家重大戰略，財政、金融、土地等政策紅利持續釋放，專項債支持力度加大。
2. 縣域發展迎來契機：縣域作為城鄉融合的主陣地，其戰略地位日益凸顯，為縣域國企、城投公司等平臺提供了廣闊的業務增長空間。
3. 數字技術賦能：大數據、物聯網、AI等技術為鄉村治理、農業生產、公共服務提供了新手段，縮小了城鄉數字鴻溝。

（二）現實挑戰

1. 資金投入壓力大：城鄉融合工程涉及面廣、周期長，部分縣域財政實力薄弱，資金籌措難度大，依賴單一財政風險高。
2. 人才流失嚴重：農村優質勞動力向城市外流現象依然存在，鄉村振興缺乏高素質人才支撐。
3. 體制機制障礙：城鄉二元結構導致的戶籍、土地、社保等制度壁壘尚未完全破除，要素自由流動仍有阻力。
4. 產業支撐不足：部分鄉村產業基礎薄弱，同質化競爭嚴重，缺乏可持續的造血能力。

五、推動城鄉融合重大工程項目落地見效的實施路徑

（一）堅持縣域統籌，構建一體化規劃體系

建立省級指導、縣級主責的統籌機制，編制縣域城鄉融合發展總體規劃，實現“多規合一”。

1. 強化頂層設計：以縣域為單元，科學劃定城鎮開發邊界、永久基本農田與生態保護紅線，統籌生產、生活、生態空間。
2. 差異化定位：根據縣域資源稟賦，分類打造“工業強縣、農業大縣、文旅名縣”，避免千縣一面。

（二）創新投融資模式，激發多元主體活力

構建政府引導、市場主導、社會參與的多元化投融資體系：

1. 盤活存量資產：支持縣域國企整合農村基礎設施、公共服務設施資產，通過REITs、資產證券化等方式實現資金回籠。
2. 撬動社會資本：推廣PPP模式，吸引社會資本參與鄉村產業發展、基礎設施運營；設立城鄉融合發展產業基金。
3. 用好政策工具：加大中央預算內投資、地方政府專項債對農業農村、城鄉融合項目的支持力度。

（三）深化體制機制改革，破除融合壁壘

以改革紅利釋放發展動能：

1. 戶籍制度改革：全面取消縣城落戶限制，促進農業轉移人口市民化，享有同等市民權益。
2. 土地制度創新：穩妥推進全域土地綜合整治，探索集體經營性建設用地入市，保障農民土地權益。
3. 公共服務一體化：建立城鄉統一的公共服務供給標準與財政保障機制，實現“同城同待遇”。

（四）強化產業賦能，推動城鄉產業協同

依托縣域國企與龍頭企業，打通城鄉產業鏈條：

1. 產業鏈延伸：支持城市加工制造企業向縣域延伸原料基地，發展農產品精深加工，延長產業鏈。
2. 業態模式創新：推動“農業+文旅”、“農業+電商”、“農業+康養”等新業態發展，提升農產品附加值。
3. 聯農帶農機制：鼓勵企業通過訂單農業、入股分紅、務工就業等方式，與農民建立緊密利益聯結機制。

（五）堅持以人為本，提升城鄉治理效能

1. 數字鄉村治理：建設縣域智慧治理平臺，整合黨建、綜治、政務服務等功能，實現“一網通辦”。
2. 精神文明建設：弘揚社會主義核心價值觀，傳承優秀鄉土文化，推進移風易俗，建設文明鄉風。
3. 黨建引領：強化基層黨組織戰斗堡壘作用，提升村級組織治理能力，確保黨的政策在基層落地生根。

六、報告結論

“十五五”規劃促進城鄉融合發展9項重大工程項目，是破解城鄉發展不平衡、不充分問題的關鍵一招，事關糧食安全、鄉村振興與共同富裕大局。推動這些工程落地見效，必須立足縣域主陣地，統籌好發展與安全，處理好政府與市場關系，激活城鄉要素資源。

通過縣城提檔升級、鄉村全面振興與要素自由流動的協同發力，必將構建起工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，為全面建設社會主義現代化國家奠定堅實的城鄉基礎。

鄉村振興戰略研究院副院長曹雷