中國農民工在歷史上因“剪刀差”為國家工業化作出了大量貢獻，改革開放過程中，幾代農民工為城市建設奉獻了青春。增加他們的基礎養老金，讓他們在年老之后享受國家發展的成果，是理所當然的。

作者：田進

封圖：圖蟲創意

2026年兩會期間，農民養老金漲幅再次成為民生熱議焦點。據經濟觀察報不完全統計，今年兩會上，共有16名全國人大代表、4名全國政協委員提交相關建議或提案，呼吁進一步提高農民養老金水平（具體名單見文末表一、表二）。

農民養老金，即城鄉居民基本養老保險（下稱“農民養老金”）。與城鎮職工養老金相比，其覆蓋人群以農村低收入老年群體為主，因此常被稱為“農民養老金”。人社部數據顯示，截至2024年，共有5.4億人參加農民養老金制度，其中實際領取待遇人數達1.8億人。

農民養老金主要由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。其中，中央政府確定全國基礎養老金最低標準，地方政府可結合本地財力上浮；個人賬戶養老金則主要依靠個人繳費積累。

近年來，全國基礎養老金最低標準持續上調，已從制度建立初期的每人每月55元，提高至2025年的143元，2024、2025年連續兩年均實現20元/月漲幅。按照今年政府工作報告，2026年，全國基礎養老金的漲幅依舊為20元/月。

在全國基礎養老金最低標準上漲的同時，地方政府額外提供的基礎養老金標準存在較大差異，這也導致全國農民養老金平均水平不足300元/月，且省際差距明顯，呈現“區域貧富差距”的特征。

以2025年數據為例，北京、上海的月均基礎養老金分別為998元/月、1555元/月，而云南、遼寧、安徽等多數省份的基礎養老金仍低于200元/月。

根據人社部數據，2023年全國企業退休人員人均養老金為3162元/月，農民養老金人均為214元/月，兩者差距達14.8倍。

從2022年開始，呼吁上調農民養老金的學者逐漸增多，特別是多位經濟學家加入了這一討論。近年兩會期間，多位全國人大代表和政協委員也紛紛提出相關呼吁。至2026年，一些研究者認為，社會已就“讓農民養老金漲得快點”形成了一定共識。

問題在于，這種上漲應該如何實現？

20位代表委員呼吁

此次呼吁提高農民養老金的16名全國人大代表，主要來自中西部地區——除3名來自江蘇的人大代表外，其余13名分別來自河南、山西、遼寧、湖南等中西部省份和農業大省。

在兩會湖北代表團的小組審議中，全國人大代表、湖北省監利市精華水稻種植專業合作社理事長畢利霞在發言中哽咽表示：“老一輩農民為國家農村改革發展奉獻了一輩子，如今老了，肩不能挑、手不能提，每月僅有一百多元的養老金，生活十分艱難。”

全國人大代表、遼寧義縣九道嶺鎮孫柏屯村村民郭慶莉在接受媒體采訪時也提到“部分70歲以上的農民真的干不動農活了，他們需要更多支持”。

綜合梳理代表委員建議，核心訴求分為兩類：一是短期內將農民養老金提升至500元/月左右，重點向高齡老人傾斜；二是規劃未來五年，將農民養老金提升至1000元/月，或建議在現有20元/月漲幅上進一步提升農民養老金（未明確具體增長目標）。

如果要實現上述增長目標，未來五年，農民養老金年均漲幅需要從2026年的20元/月，提升至約150元/月。

這并非首次有代表委員呼吁上調農民養老金，2025年已有數位代表委員提出相關建議。回看過去五年，農民養老金上漲的共識在討論中逐步凝聚，支持較大幅度上調農民養老金的觀點，既有出于公平性的考量，也有著眼于擴大內需、促進消費的現實需求。

2022年，受疫情等因素影響，中國經濟短期內面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力，提振消費被視為穩增長的關鍵抓手。

如何提振內需，成為宏觀經濟學界討論的一個核心議題。參考此前部分國家面向居民側的直接財政補貼措施，結合中國國情，一些經濟學家開始將提高農民養老金作為重要抓手——因農民養老金基數低，提高農民養老金帶來的邊際消費傾向的改變比較明顯，對內需的拉動效果也會更顯著。

因此，相較于社保研究者和“三農”研究者，經濟學家更早、也更積極地參與到這一輪農民養老金上調的共識推動中來。

2024年，在市場呼聲推動下，全國基礎養老金月最低標準漲幅創下了制度建立以來的新高。2009年至2023年的15年間，該標準從55元/月增長至103元/月，累計僅增長48元，其中2022、2023年每年僅上調5元。與之形成對比的是，2024年漲幅驟增至20元，且2025、2026年連續兩年均保持20元/月的漲幅。

但這樣創新高的漲幅，似乎并不“解渴”。

2024年9月21日，在“924”一攬子增量政策出臺前三天，國務院發展研究中心原副主任劉世錦在中國人民大學中國宏觀經濟論壇（CMF）季度論壇（2024年第三季度）上提出建議，以發行超長期國債為主籌措資金，在一到兩年時間內，形成不低于10萬億元的經濟刺激規模。關于支出方向，他認為可以和之前“四萬億”政策形成差異，此次支出重點是補上基本公共服務的短板，將投資重點從以往的物質資本轉向人力資本。而推動發展型消費，就是人力資本投資的重要內容。

在中國發展高層論壇2025年年會上，劉世錦再次建議要提高農民養老金。他說，目前城鎮機關事業單位退休人員養老金約為6000元/月，城鎮退休職工約為3000元/月，而城鄉居民養老保險參保者中95%為農村居民，其養老金僅為220元/月，與前兩者相比存在10到15倍的差距。這一現象表明，盡管近年來在基本公共服務領域已做了大量工作，但養老保障等部分領域仍存在突出問題：一是水平較低，二是城鄉差距顯著。

從中國發展高層論壇2025年年會到博鰲亞洲論壇2025年年會，包括原中國銀保監會主席郭樹清、浙江大學共享與發展研究院院長李實等多位專家，也公開呼吁農民養老金上漲的步伐應該更快一些，預期最終水平為每月400元至1000元不等。

2025年，圍繞農民養老金較低的歷史淵源、上調路徑、影響等，多方展開了一輪廣泛的討論，也厘清了部分爭議問題。比如有研究者認為，職工養老金之所以較高，是因為此前該群體繳納了個人部分養老金，或享有“視同繳納年限”；而高齡農民群體沒有個人繳納積累，這直接導致了其養老金偏低的現狀。對此，多位研究者從不同角度論證，盡管很多農民沒有直接繳納個人部分養老金，但這是由歷史原因造成的，大量農民群體在農業生產、城鎮化進程中發揮的巨大作用，不應被忽視。

以農業稅為例，1958年頒布的《中華人民共和國農業稅條例》提出，采用地區差別比例稅率，規定全國平均稅率為常年產量的15.5％，最高不得超過25％。此后，農村家庭進入“交公糧時代”。2006年1月1日，《中華人民共和國農業稅條例》正式廢止。根據中央紀委國家監委網站2019年公布的資料信息，從1949年到2005年的57年間，全國累計征收農業稅約4200億元；從1990年到2000年的10年間，農民稅費負擔總額從469億元增長到1359億元，人均負擔增長了3倍。

野村中國首席經濟學家陸挺表示，中國農民工在歷史上因“剪刀差”為國家工業化作出了大量貢獻，改革開放過程中，幾代農民工為城市建設奉獻了青春。增加他們的基礎養老金，讓他們在年老之后享受國家發展的成果，是理所當然的。

漲誰的養老金

“更大幅度上調農民養老金”是一個總的愿景，但在具體的路徑上，不同觀點指向了不同目標。從多位研究者和今年兩會代表委員的呼吁看，更大幅度上調農民養老金的核心指向，是農村高齡老人。這一目標的提出，有明確的制度淵源。

2009年，面向農村居民的農民養老金制度開始試點（2011年面向城鎮居民的農民養老金的制度試點，2014年兩項制度合并為現行的“城鄉居民養老金”）。當時推行的“補繳規則”為此后農村高齡老人養老金偏低埋下了伏筆。

根據領取規則，農民養老金由“基礎養老金+個人賬戶養老金”構成。其中，基礎養老金來自財政補貼，地區間財政差異直接決定了養老金水平；個人賬戶養老金則依賴退休前個人繳費，遵循“多繳多得”原則。

按照2009年農民養老金的制度設計：2009年及之前已年滿60歲的農村居民，可無須繳費、也不允許補繳，就可直接領取基礎養老金。以此計算，當下76歲及以上的農村老人，因無個人繳費積累，其養老金完全依賴財政補貼，僅能領取基礎養老金。

這一制度設計造成了顯著的群體差異。76歲及以上的廣大中西部地區農民，成為整個制度待遇的“低谷”，云南、遼寧、安徽等多數省份的基礎養老金均在200元/月以下。

因此，這一群體也成為這一輪呼吁“更大幅度上調農民養老金”的重要對象，多位研究者提出了按年齡“梯度上漲”的方案。

今年全國兩會期間，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成在接受媒體采訪時提到，調研發現，越是年老的農民，其養老金越低，因為他們沒有個人繳費形成的養老金，只能領取政府供款的基礎養老金。建議可以以70歲為基準，在普遍提升基礎養老金的基礎上，額外增發“歷史貢獻養老金”，年齡愈大補償愈多，對80歲以上的老人更應大幅提高基礎養老金。

在今年全國兩會期間，通過上漲農民養老金來補上“欠高齡農民的舊賬”，也被廣泛提及。全國人大代表、鹽津鋪子食品股份有限公司董事長張學武表示，新中國成立以來，農民通過交公糧、出工投勞等方式，為國家工業化積累作出了不可磨滅的貢獻。

全國人大代表、山西省運城市鹽湖區三路里鎮三路里村溝東黨支部書記雷茂端說，當年農民寧可自己餓著肚子，也要把最好的糧食交給國家，義務修鐵路、修水庫，為國家發展立下汗馬功勞，理應在老年獲得保障。

對于這一群體，由于沒有個人繳納部分，要提高其養老金只能完全依靠財政。考量到地方財政壓力，此次上漲的資金來源，可能更多需要中央財政發力。

遠東資信研究院副院長張林表示，按照國際經驗，社會保障支出中，保障性的養老和醫療支出一般由中央財政來承擔，而教育支出多由地方財政來負擔。結合中國央地財稅關系向中央加大公共支出傾斜的調整方向，如果農民養老金要實現實質性上漲，由中央財政承擔更為合理。

從財政補助力度來看，2024年農民養老金獲得的財政補助為4249.51億元，大幅度低于機關事業單位基本養老保險的6439.19億元和企業職工基本養老保險的8066.7億元。如果考慮到農民養老金制度參保人數多于后兩項制度，其人均每月獲得的財政補助與后兩者的差距將更為顯著。（見表三）

表三

鄭功成進一步測算，根據七普數據，2025年我國農村80歲及以上的高齡老人約2000萬人，如果為這批老人每人每月增發500元專項補貼，每人一年需支出6000元，全國總計約1200億元，僅占2025年GDP的0.086%。

回歸制度建設

截至2024年，城鄉居民養老金參保人數達5.4億人，實際領取待遇人數為1.8億人。隨著人口老齡化進程推進，這一龐大群體的規模還將持續擴大。

這意味著，僅靠財政補貼支撐養老金持續大幅上漲，長期來看并不現實。制度可持續發展的關鍵，仍需要回歸社保制度本身的建設與完善。

鄭功成在接受媒體采訪時表示：“不贊成普遍性地將農民養老金一下提500元、提1000元。養老金制度具有顯著剛性發展特征，不僅需理性建制，且需理性發展。盡管普遍性提高居民養老金水平是必由之路，但不等于簡單普遍性地大幅度增加，這不現實，亦不符合制度規律，更不利于長遠。”

按照制度設計，2009年之后才年滿60歲的農村居民，需在退休前逐年繳納農民養老金并允許補繳。對于未退休人群，要提高其退休后的農民養老金水平，除增加財政補貼外，關鍵在于激活“多繳多得”機制。

2025年底至2026年初，云南、安徽、貴州、遼寧等地密集宣布，將在2026年上調農民養老金最高繳費檔次，這是時隔數年后多地同步調整的重要信號。根據經濟觀察報測算，如果個人按上限繳費15年（也可一次性補繳15年的農民養老金），北京、上海農民養老金每月可達1985元/月、2422元/月，云南、安徽也都能突破1000元/月。

中國人民大學勞動人事學院副教授喬慶梅表示，繳費上限的提高，與政策提升農民養老金平均水平的目標密切相關。考慮到財政補貼壓力，縮小農民養老金與企業退休人員養老金的差距，需要從個人賬戶養老金（即個人繳費端）想辦法。

多地在上調農民養老金繳費上限時，均明確此舉旨在提升農民養老金平均水平。例如，2025年12月31日，安徽省人社廳發布的《關于增加城鄉居民基本養老保險最高繳費檔次的通知》指出，此次調整是適應安徽省城鄉居民收入持續增長的趨勢，拓寬參保人員自主選擇空間，鼓勵參保群眾通過多繳費、長繳費提高未來養老金水平。

武漢大學社會保障研究中心教授向運華表示，通過“多繳多得”機制，按更高檔次繳費可提高個人未來養老金水平，增強居民老年期的經濟保障能力，同時縮小農民養老金與職工養老保險的待遇差距，促進制度公平。

不過，盡管各地不斷上調農民養老金繳費上限，實際參保中多數居民仍更傾向于選擇低檔繳費，而非最高檔。

2024年11月，全國人民代表大會常務委員會執法檢查組發布的關于檢查《中華人民共和國社會保險法》實施情況的報告顯示，在居民養老保險分檔繳費方面，執法檢查組在農村開展抽樣檢查發現，約80%的村民選擇最低檔繳費。

導致個人選擇“少繳少得”的核心原因，是按上限繳費需要“犧牲”當期收入。以云南為例，按最新繳費上限繳納農民養老金，個人每月需支出約833元。

向運華表示，未來要推動更多居民主動選擇高檔次繳費，關鍵在于提升個人經濟能力，同時政府部門需要加大對高檔次繳費的補貼激勵。當前多數人選低檔，主要是因為繳費壓力小，且滿足最低參保條件即可享受基礎養老金待遇。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在此前采訪中表示，從可持續發展角度看，一個國家的民生制度需要有穩定的資金來源。由于農民養老金制度的資金來源更多依賴于各級財政轉移支付，因此漲幅制定需堅持“盡力而為、量力而行”，在財政允許范圍內提高待遇。作為國家提供的“定額式”養老津貼，脫離財政的任何其他籌資方式均難以持續。

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