最高法院: 拍賣過程中土地規(guī)劃用途變更是否會(huì)影響強(qiáng)制拍賣的效力?

作者：李舒 唐青林 張琴（北京云亭律師事務(wù)所*）

裁判要旨

執(zhí)行土地被法院查封，只限制其處分權(quán)，當(dāng)?shù)卣袡?quán)作出行政行為變更其規(guī)劃用途。在拍賣過程中，執(zhí)行土地規(guī)劃用途性質(zhì)改變，也是交易風(fēng)險(xiǎn)的歸屬問題，其并非執(zhí)行法院拍賣公告瑕疵，并不影響強(qiáng)制拍賣的效力。

案情簡(jiǎn)介

一、2015年4月8日，關(guān)于南昌市第四建筑工程有限公司與贛鄱公司等民間借貸糾紛一案中，江西高院裁定，拍賣被執(zhí)行人贛鄱公司名下某土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“案涉土地使用權(quán)”）。

二、2015年12月26日，本案經(jīng)刊登拍賣公告并發(fā)布拍賣信息后，共有3位競(jìng)買人報(bào)名，分別為某小額貸款有限公司、譜洋公司、萬雨塵，并按要求交納了競(jìng)買保證金。后萬雨塵得知該宗土地已被南昌市規(guī)劃局由商業(yè)用地改變規(guī)劃為綠化用地，且此間執(zhí)行法院和拍賣機(jī)構(gòu)均未出面解決土地用途爭(zhēng)議，遂決定退出競(jìng)拍。

三、2016年1月12日，譜洋公司以1.8億元競(jìng)得案涉土地使用權(quán)。后其并繳納完畢拍賣標(biāo)的款。

四、被執(zhí)行人贛鄱公司以涉案拍賣行為存在違法選擇拍賣機(jī)構(gòu)、限制競(jìng)買人萬雨塵委托代理人到場(chǎng)競(jìng)買等為由相繼提出執(zhí)行異議與復(fù)議，均被法院駁回。

五、2016年10月28日，江西高院裁定案涉土地使用權(quán)歸買受人譜洋公司所有；并辦理了過戶登記手續(xù)。

六、利害關(guān)系人萬雨塵提出執(zhí)行異議，被江西高院裁定駁回；后萬雨塵提起執(zhí)行復(fù)議，最高法院裁定撤銷上述異議裁定，指令江西高院對(duì)其執(zhí)行異議進(jìn)行審查。

七、2017年3月28日，江西高院作出（2017）贛執(zhí)異5號(hào)執(zhí)行裁定，駁回萬雨塵的異議請(qǐng)求。

八、2017年6月29日，最高法院作出（2017）最高法執(zhí)復(fù)33號(hào)執(zhí)行裁定，駁回萬雨塵的復(fù)議申請(qǐng)。

裁判要點(diǎn)及思路

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是涉案拍賣是否存在妨礙競(jìng)買人萬雨塵參與公平競(jìng)價(jià)的情形，是否應(yīng)當(dāng)撤銷。對(duì)此，最高人民法院認(rèn)為：

首先，案涉土地使用權(quán)在拍賣期間雖由南昌市規(guī)劃局同意變更為綠地，但在公告拍賣時(shí)及拍賣終結(jié)后，該地塊的綠地變更規(guī)劃已被取消，仍維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。

其次，土地用途性質(zhì)規(guī)劃的改變并非導(dǎo)致強(qiáng)制拍賣無效的法定情形，即便發(fā)生地塊用途性質(zhì)改變，亦屬交易風(fēng)險(xiǎn)的歸屬問題，并不影響強(qiáng)制拍賣的效力。

再次，涉案拍賣并不存在妨礙競(jìng)買人萬雨塵參與公平競(jìng)價(jià)的情形，無需撤銷。法院拍賣公告中一直顯示該地塊是商業(yè)用地，且拍賣也是按照商業(yè)用地拍賣，最終該地塊亦一直維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。競(jìng)買人萬雨塵根據(jù)其他信息而非信賴拍賣公告，作出涉案土地被變更規(guī)劃為綠化用地的判斷，認(rèn)為該土地沒有商業(yè)開發(fā)前景，自行放棄競(jìng)拍，是對(duì)自身競(jìng)拍權(quán)利的處分。

最后，南昌市人民政府對(duì)于土地性質(zhì)規(guī)劃的變更，是其行使行政管理職能的具體行政行為，競(jìng)買人萬雨塵雖主張涉案拍賣被人為操縱，但從其舉證證明或法院查明的事實(shí)來看，并無充分的證據(jù)。

實(shí)務(wù)要點(diǎn)總結(jié)

北京云亭律師事務(wù)所李舒律師、唐青林律師的專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)辦理和分析過大量本文涉及的法律問題，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。大量辦案同時(shí)還總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)出版了《云亭法律實(shí)務(wù)書系》，本文摘自該書系。該書系的作者全部是北京云亭律師事務(wù)所戰(zhàn)斗在第一線的專業(yè)律師，具有深厚理論功底和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。該書系的選題和寫作體例，均以實(shí)際發(fā)生的案例分析為主，力圖從實(shí)踐需要出發(fā)，為實(shí)踐中經(jīng)常遇到的疑難復(fù)雜法律問題，尋求最直接的解決方案。

前事不忘，后事之師。現(xiàn)結(jié)合最高法院裁判觀點(diǎn)，針對(duì)拍賣過程中，土地用途性質(zhì)改變并不影響強(qiáng)制拍賣的效力的相關(guān)問題，總結(jié)要點(diǎn)如下，供實(shí)務(wù)參考。

一、當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出異議請(qǐng)求撤銷拍賣需符合法定條件與事由，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》【法釋〔2015〕10號(hào)】第二十一條的規(guī)定，包括串通競(jìng)買、無競(jìng)買資格、不公平競(jìng)買、拍賣公告缺陷及其他嚴(yán)重違反拍賣程序的情形。

二、法院拍賣公告是對(duì)執(zhí)行標(biāo)的物的客觀權(quán)威描述，競(jìng)買人理應(yīng)信賴該拍賣公告而非其他信息（乃至政府公告信息）作出是否參與競(jìng)買的決策。競(jìng)買人認(rèn)為執(zhí)行標(biāo)的物自評(píng)估后發(fā)生重大價(jià)值變化，與拍賣公告不符的，可以向執(zhí)行法院反映情況。司法實(shí)務(wù)中，執(zhí)行法院發(fā)布拍賣公告時(shí)若符合執(zhí)行標(biāo)的物相關(guān)狀況，則事后難以認(rèn)定其屬于拍賣公告瑕疵并可依法撤銷拍賣。因?yàn)閳?zhí)行標(biāo)的物的價(jià)值變化或市場(chǎng)價(jià)值可通過競(jìng)價(jià)過程予以體現(xiàn)，標(biāo)的物風(fēng)險(xiǎn)自競(jìng)買后依法發(fā)生移轉(zhuǎn)，此屬于競(jìng)買人應(yīng)承擔(dān)的交易與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

三、法院查封不動(dòng)產(chǎn)在性質(zhì)上屬于保全措施，實(shí)際上是通過對(duì)物的交換價(jià)值的控制，對(duì)查封物的處分權(quán)能予以限制，來實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)。當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)在沒有收到法院禁止改變土地使用權(quán)性質(zhì)規(guī)劃協(xié)助執(zhí)行通知書的情形下，有權(quán)對(duì)執(zhí)行土地作出規(guī)劃調(diào)整的具體行政行為。

（我國(guó)并不是判例法國(guó)家，本文所引述分析的判例也不是指導(dǎo)性案例，對(duì)同類案件的審理和裁判中并無約束力。同時(shí)，尤其需要注意的是，司法實(shí)踐中，每個(gè)案例的細(xì)節(jié)千差萬別，切不可將本文裁判觀點(diǎn)直接援引。北京云亭律師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù)部對(duì)不同案件裁判文書的梳理和研究，旨在為更多讀者提供不同的研究角度和觀察的視角，并不意味著北京云亭律師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù)部對(duì)本文案例裁判觀點(diǎn)的認(rèn)同和支持，也不意味著法院在處理類似案件時(shí)，對(duì)該等裁判規(guī)則必然應(yīng)當(dāng)援引或參照。）

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(2023修正)

第二百三十六條當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議。當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出書面異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)自收到書面異議之日起十五日內(nèi)審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當(dāng)事人、利害關(guān)系人對(duì)裁定不服的，可以自裁定送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。

《中華人民共和國(guó)民法典》

第六百零四條標(biāo)的物毀損、滅失的風(fēng)險(xiǎn)，在標(biāo)的物交付之前由出賣人承擔(dān)，交付之后由買受人承擔(dān)，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。

《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》（2020修正）

第五條　有下列情形之一的，當(dāng)事人以外的自然人、法人和非法人組織，可以作為利害關(guān)系人提出執(zhí)行行為異議：（一）認(rèn)為人民法院的執(zhí)行行為違法，妨礙其輪候查封、扣押、凍結(jié)的債權(quán)受償?shù)?；（二）認(rèn)為人民法院的拍賣措施違法，妨礙其參與公平競(jìng)價(jià)的；（三）認(rèn)為人民法院的拍賣、變賣或者以物抵債措施違法，侵害其對(duì)執(zhí)行標(biāo)的的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的；（四）認(rèn)為人民法院要求協(xié)助執(zhí)行的事項(xiàng)超出其協(xié)助范圍或者違反法律規(guī)定的；（五）認(rèn)為其他合法權(quán)益受到人民法院違法執(zhí)行行為侵害的。
第二十一條　當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出異議請(qǐng)求撤銷拍賣，符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)予支持：（一）競(jìng)買人之間、競(jìng)買人與拍賣機(jī)構(gòu)之間惡意串通，損害當(dāng)事人或者其他競(jìng)買人利益的；（二）買受人不具備法律規(guī)定的競(jìng)買資格的；（三）違法限制競(jìng)買人參加競(jìng)買或者對(duì)不同的競(jìng)買人規(guī)定不同競(jìng)買條件的；（四）未按照法律、司法解釋的規(guī)定對(duì)拍賣標(biāo)的物進(jìn)行公告的；（五）其他嚴(yán)重違反拍賣程序且損害當(dāng)事人或者競(jìng)買人利益的情形。當(dāng)事人、利害關(guān)系人請(qǐng)求撤銷變賣的，參照前款規(guī)定處理。

法院判決

以下為該案在最高法院審理階段關(guān)于本案爭(zhēng)議事項(xiàng)的“本院認(rèn)為”部分的詳細(xì)論述與分析：

本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：一、涉案土地使用權(quán)性質(zhì)是否已變?yōu)榫G地，以及涉及規(guī)劃調(diào)整的有關(guān)行政行為是否影響涉案拍賣效力；二、涉案拍賣是否存在妨礙競(jìng)買人萬雨塵參與公平競(jìng)價(jià)的情形，是否應(yīng)當(dāng)撤銷。

關(guān)于第一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即涉案土地使用權(quán)性質(zhì)是否已變?yōu)榫G地，以及涉及規(guī)劃調(diào)整的有關(guān)行政行為是否影響涉案拍賣效力的問題，本院在贛鄱公司、閔齊龍、易奇文申請(qǐng)復(fù)議的（2016）最高法執(zhí)復(fù)37號(hào)案中已經(jīng)查明，政府最初雖然同意了綠地變更計(jì)劃，但該規(guī)劃實(shí)際上并未真正實(shí)施，江西高院在拍賣該地塊時(shí)，該地塊的性質(zhì)沒有發(fā)生改變，仍然是商業(yè)用地，且其后該地塊的綠地變更規(guī)劃已被取消，仍維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。此次萬雨塵并未提出新的事實(shí)和法律依據(jù)，故萬雨塵主張涉案土地使用權(quán)已變更為綠地的復(fù)議理由，與事實(shí)不符，不能成立。再者，土地用途性質(zhì)規(guī)劃的改變并非導(dǎo)致強(qiáng)制拍賣無效的法定情形，即便發(fā)生地塊用途性質(zhì)改變，亦屬交易風(fēng)險(xiǎn)的歸屬問題，并不影響強(qiáng)制拍賣的效力。萬雨塵認(rèn)為涉案土地規(guī)劃性質(zhì)的改變即導(dǎo)致強(qiáng)制拍賣無效的復(fù)議理由，沒有法律依據(jù)，本院不予支持。

關(guān)于第二個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即涉案拍賣是否存在妨礙競(jìng)買人萬雨塵參與公平競(jìng)價(jià)的情形，是否應(yīng)當(dāng)撤銷的問題。涉案拍賣已依照法定程序予以公告，并舉行公開拍賣。人民法院的拍賣公告中一直顯示該地塊是商業(yè)用地，且拍賣也是按照商業(yè)用地拍賣，最終該地塊亦一直維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。人民法院的司法拍賣公告，對(duì)拍賣物的性質(zhì)及現(xiàn)狀進(jìn)行客觀描述，是競(jìng)買人參與競(jìng)買活動(dòng)，判斷拍賣物價(jià)值的最直接依據(jù)。競(jìng)買人應(yīng)當(dāng)在信任人民法院的拍賣公告的基礎(chǔ)上，作出理性判斷。萬雨塵根據(jù)其他信息作出涉案土地被變更規(guī)劃為綠化用地的判斷，認(rèn)為該土地沒有商業(yè)開發(fā)前景，據(jù)此在拍賣過程中自行放棄競(jìng)拍，是對(duì)自身競(jìng)拍權(quán)利的處分，并非是由于拍賣限制其公平競(jìng)價(jià)所造成，由此更不能得出涉案拍賣違法的結(jié)論。

此外，南昌市人民政府對(duì)于土地性質(zhì)規(guī)劃的變更，是其行使行政管理職能的具體行政行為，萬雨塵主張涉案拍賣被人為操縱，從目前本案查明的事實(shí)來看，并沒有充分的證據(jù)支持這一結(jié)論，故萬雨塵關(guān)于涉案拍賣被人為操縱、應(yīng)當(dāng)撤銷重新拍賣的相關(guān)復(fù)議請(qǐng)求理?yè)?jù)不足，不能成立，本院不予支持。

綜上，萬雨塵的復(fù)議理由不能成立，應(yīng)予駁回。江西高院（2017）贛執(zhí)異5號(hào)執(zhí)行裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。

案件來源

《萬雨塵、南昌市第四建筑工程有限公司民間借貸糾紛執(zhí)行審查類執(zhí)行裁定書》【最高人民法院（2017）最高法執(zhí)復(fù)33號(hào)】

關(guān)于拍賣過程中，土地用途性質(zhì)改變并不影響強(qiáng)制拍賣的效力的相關(guān)問題，我們檢索到以下典型案例，以供讀者參考。

案例一：《南昌市第四建筑工程有限公司與江西贛鄱置業(yè)有限公司、劉健等民間借貸糾紛、企業(yè)借貸糾紛執(zhí)行裁定書》【最高人民法院（2016）最高法執(zhí)復(fù)37號(hào)】，本院認(rèn)為，涉案拍賣程序符合法律規(guī)定。贛鄱公司等主張涉案土地使用權(quán)因政府規(guī)劃發(fā)生變化，故其土地使用權(quán)已不復(fù)存在，涉案拍賣應(yīng)當(dāng)無效的復(fù)議理由不能成立。政府規(guī)劃變更并不意味著土地權(quán)屬變更，涉案土地使用權(quán)權(quán)屬并未發(fā)生改變。而且根據(jù)查明事實(shí)，政府規(guī)劃亦已繼續(xù)保持原用地性質(zhì)及規(guī)劃不變，贛鄱公司等主張土地使用權(quán)已經(jīng)滅失的復(fù)議理由，沒有事實(shí)和法律依據(jù)。本案拍賣并不存在《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定的撤銷拍賣的法定情形，涉案地塊用途雖曾經(jīng)政府批復(fù)改變規(guī)劃，但土地用途性質(zhì)規(guī)劃改變并非導(dǎo)致強(qiáng)制拍賣無效的法定情形，本案強(qiáng)制拍賣在前，涉案地塊用途性質(zhì)規(guī)劃變更批復(fù)的有效公示在后，即便發(fā)生地塊用途性質(zhì)改變，亦屬交易風(fēng)險(xiǎn)的歸屬問題，并不影響拍賣效力。

*此處北京云亭律師事務(wù)所，為作者完成文章時(shí)所在工作單位。