加快發展多層次、多支柱養老保險體系

原標題：加快發展多層次、多支柱養老保險體系

老人們在北京市朝陽區來廣營區域養老服務中心福壽苑養老公寓內玩智力游戲。新華社發

在山東省立三院康復護理院，工作人員指導老人進行腦機接口康復訓練。新華社發

4月9日，上海市養老服務人才專場就業與實習招聘會舉行。新華社發

湖北省孝昌縣王店鎮松鶴仁養老院的護工在照料老人。新華社發

【研究報告】

養老保險體系作為社會保障的重要組成部分，不僅是守護億萬老年群眾的“安全網”，更是穩定社會預期、促進社會公平、支撐經濟社會可持續發展的“壓艙石”。當前，我國養老保險體系已形成以基本養老保險為第一支柱，企業年金、職業年金為第二支柱，個人養老金和商業養老保險為第三支柱的體系架構。在此基礎上，“十五五”規劃綱要提出“加快發展多層次、多支柱養老保險體系”，并明確了健全待遇確定和調整機制、逐步提高城鄉居民基礎養老金、退休人員基本養老金調整向待遇較低群體傾斜、擴大企業年金覆蓋范圍、完善個人養老金政策、大力發展商業養老保險等一系列具體舉措。立足于我國人口老齡化快速發展國情，順應人民日益增長的美好生活需要，我國養老保險體系建設已邁入“發展型保障”“多支柱協同支撐”的高質量發展新階段。

我國養老保險體系建設的實踐探索與成就

我國建設多層次、多支柱養老保險體系的實踐探索，是一個與經濟社會發展相適應、與人口結構變化相協調、與人民群眾需求相契合的漸進式發展過程。

1951年，政務院頒發《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國第一部社會保險法規，為我國社會保險制度發展奠定了基礎，后續逐步規范國家機關、事業單位工作人員以及工人、職員的退休養老制度。1984年，廣東、江蘇等地率先試點退休費用社會統籌，跨企業調劑資金。1986年，國務院規定國企新招合同制工人個人繳費，開啟個人負擔先河。1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》將養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔的模式擴大到企業所有職工，我國養老保險體系框架初步確立。

1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確提出“建立多層次的社會保障體系”。此后，我國先后建立和完善了城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險制度。針對企業職工，國務院于1997年發文統一全國企業職工養老保險制度，規定企業繳費入統籌基金，個人繳費入個人賬戶。針對城鎮居民與農村居民，我國分別于2009年、2011年啟動新型農村社會養老保險（新農保）和城鎮居民社會養老保險（城居保），并于2014年合并為統一的城鄉居民基本養老保險。針對機關事業單位，我國于2015年實施機關事業單位養老保險改革，實現與企業并軌。至此，我國形成“職工保+城鄉居民保”兩大基本體系，實現了基本養老保險制度全覆蓋。與此同時，我國分別于2004年、2015年建立企業年金、職業年金制度，第二支柱補充養老保險逐步完善；商業養老保險也在政策支持下快速發展，“廣覆蓋、保基本”的多層次養老保險體系穩步建設。

2021年，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出“發展多層次、多支柱養老保險體系”，將“多支柱”概念正式納入國家戰略規劃。2022年，《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》印發，個人養老金制度正式建立并在36個城市（地區）先行試點。2024年，個人養老金制度在全國范圍內全面實施，將參加范圍同步擴大到所有參加城鎮職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險的勞動者。至此，我國基本建成以基本養老保險為第一支柱，企業年金、職業年金為第二支柱，個人養老金和商業養老保險為第三支柱的多層次、多支柱養老保險體系，形成了協同發展、共同發力的良好格局。截至2025年底，全國基本養老保險參保人數達10.76億人，參保率穩定在95%以上，基本實現“應保盡保”；建立企業年金制度的用人單位達17.79萬家，參保職工超3342萬人，職業年金實現機關事業單位全覆蓋；個人養老金制度全面實施后，開戶人數已突破1.5億，金融產品目錄不斷豐富，涵蓋理財、儲蓄、保險、基金等多種類型，2026年6月起國債產品也將納入，制度吸引力持續增強；專屬商業養老保險、稅延養老險、養老理財、養老儲蓄同步發展，滿足多元需求。

加快發展多層次、多支柱養老保險體系的戰略價值

面對人口結構轉型、經濟社會發展階段的新形勢新要求，加快發展多層次、多支柱養老保險體系，不僅是夯實民生保障底線、增進民生福祉的必然要求，更是促進社會公平正義、實現共同富裕的重要支撐，對經濟社會持續健康發展具有深遠意義。

應對人口老齡化發展的迫切需要。我國人口老齡化呈現出“規模大、速度快、老齡化趨勢明顯”的鮮明特征。截至2025年末，全國60歲及以上老年人口約為3.23億，占總人口比重達23%，已進入中度老齡化社會。過度倚仗基本養老保險“單一支柱”，將面臨撫養比上升、基金收支平衡壓力加大等挑戰。當前，我國老年人口撫養比已從2010年的11.9%上升至2024年的22.8%。長期來看，老齡化帶來的人口結構變動將持續影響養老保險制度的可持續性。對此，加快發展多層次、多支柱養老保險體系，拓展資金來源渠道、發揮市場機制作用，能夠有效分散養老風險，緩解基本養老保險基金壓力，已成為積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵支撐。

滿足人民美好生活需要的重要舉措。隨著經濟社會發展和居民收入水平提高，老年群體對養老服務的要求從“有沒有”向“好不好”轉變，對養老保障的質量、層次和靈活性提出了更高要求。基本養老保險作為“保基本、兜底線”的制度安排，面對不同收入群體、不同職業類型的差異化養老需求時已難以適應。多層次、多支柱養老保險體系通過第一支柱保基本、第二支柱強補充、第三支柱廣覆蓋的制度設計，形成多層次保障格局，既保障低收入群體的基本生活，也為中高收入群體提供個性化選擇，實現養老保障的精準化、多元化供給，讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

推進經濟社會協調發展的重要支撐。多層次、多支柱養老保險體系兼具民生保障和經濟發展雙重功能。從民生維度看，完善的養老保險體系能夠穩定居民消費預期，減少預防性儲蓄，從而釋放消費潛力，為擴大內需提供動力；從經濟維度看，養老保險基金作為長期穩定的資金來源，能夠為資本市場注入長期資本，促進金融市場健康穩定，支持實體經濟發展和科技創新。同時，第二、三支柱不僅能夠引導居民優化家庭資產配置，還能推動金融機構從規模優先向專業優先轉型，使金融體系既能滿足全面普惠性的養老需求，又能為實體經濟提供長期穩定的資金支持，最終實現金融體系與養老保障的雙向賦能。此外，通過合理劃分政府、單位、個人的養老責任，能夠充分調動各方積極性，形成責任共擔、協同發力的養老保障格局，為經濟社會持續健康發展提供穩定環境。

促進全體人民共同富裕的制度保障。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，健全的養老保障體系是實現社會公平、共同富裕的必由之路。當前，我國城鄉之間、區域之間、不同群體之間的養老保障水平仍存在一定差距，農村居民、靈活就業人員等群體的養老保障力度有待加強。多層次、多支柱養老保險體系通過強化基本養老保險的普惠性、公平性，擴大第二、三支柱的覆蓋范圍，完善對低收入群體的傾斜政策，能夠有效縮小養老保障差距，讓不同群體共享發展成果。特別是個人養老金制度的全面實施，通過稅收優惠、靈活參與等政策設計，為靈活就業人員、新業態從業者等群體提供了便捷的養老保障選擇，打通養老保障的“最后一公里”，有助于促進養老保障領域的機會公平、過程公平和結果公平。

加快發展多層次、多支柱養老保險體系的主要方向

面向未來，多層次、多支柱養老保險體系的健全和完善，還有不少的短板需要進一步補全。首先，三大支柱結構有待優化。企業年金覆蓋率偏低，中小企業和民營企業參與率不足5%，個人養老金仍處于起步階段，參保人數占基本養老保險參保人數的比例不足6%。其次，制度銜接協同性有待提升。靈活就業人員、新業態從業者等群體在不同支柱間的參保轉換不夠便捷，繳費記錄、權益累計等信息未能實現完全共享。不同支柱、城鄉、區域之間的養老保險制度銜接也不夠順暢，制約了勞動力流動和制度公平性。再次，產品供給與服務質量有待提高。企業年金、職業年金的投資運營模式相對單一，個人養老金產品存在同質化現象，難以匹配不同年齡、不同風險偏好參保人的需求。最后，制度認知與參與意愿有待增強。農村居民、低收入群體等對補充養老保險的了解較少。靈活就業人員、新業態從業者等群體由于工作流動性強、收入不穩定等原因，參保積極性不高。部分企業對建立企業年金的政策紅利認識不足，缺乏主動參與的動力。這些問題，必須進行針對性的解決。

強化第一支柱保障功能，筑牢基本養老底線。第一支柱是養老保險體系的基礎，必須持續鞏固其“保基本”的核心功能。一是穩步提高保障水平，建立與經濟發展水平、物價變動相掛鉤的正常調整機制，確保基本養老金水平穩步增長。二是增強基金可持續性，完善養老保險全國統籌制度，進一步提高基金統籌層次，健全基金調劑機制，實現基金在更大范圍內的均衡配置；積極穩妥推進基本養老保險基金投資運營，拓寬投資渠道，提高基金收益水平。三是擴大制度覆蓋范圍，重點推進靈活就業人員、新業態從業者、農民工等群體參保，簡化參保流程，優化繳費方式，實現基本養老保險應保盡保。

壯大第二支柱補充力量，擴大覆蓋受益范圍。第二支柱是連接基本保障與個人保障的重要紐帶，需要進一步擴大覆蓋面、提升保障效能。一是加大政策支持力度，完善企業年金稅收優惠政策，適當提高單位繳費稅收優惠比例，降低中小企業建立企業年金的門檻。二是優化制度設計，簡化企業年金建立和運營流程，推行標準化、規范化的運營管理模式，降低中小企業管理成本；擴大職業年金覆蓋范圍，探索將事業單位編外人員、社會組織從業人員等納入職業年金制度，實現制度公平。三是提升投資運營水平，完善企業年金、職業年金投資監管機制，拓寬投資渠道，優化資產配置結構，在控制風險的前提下提高投資收益。

激活第三支柱發展活力，滿足多元養老需求。第三支柱是養老保險體系的重要增長點，必須以全面實施個人養老金制度為契機，推動其快速健康發展。一是優化稅收優惠政策，擴大個人養老金稅收優惠覆蓋范圍，對中低收入群體給予更大力度的稅收支持。二是豐富產品供給體系，將國債、特定養老儲蓄、指數基金等納入個人養老金產品范圍，鼓勵金融機構開發中低波動型、絕對收益策略基金等符合長期養老需求的產品；建立產品準入、退出和評價機制，加強產品監管，保障參保人合法權益。三是提升服務管理水平，完善個人養老金信息管理服務平臺，依托電子社保卡建立全鏈條服務體系，實現賬戶開立、資金繳存、產品交易、權益查詢、養老金領取等“一站式”辦理；優化線上線下服務渠道，為老年人、農村居民等群體提供便捷服務，提升服務效率。

健全制度銜接機制，提升體系協同效能。構建順暢高效的制度銜接機制，是實現三大支柱協同發展的關鍵。一是建立跨支柱信息共享機制，依托全國統一的社會保險公共服務平臺，實現三大支柱參保信息、繳費記錄、權益數據等互聯互通，為參保人在不同支柱間的轉換、銜接提供技術支撐。二是完善待遇銜接政策，統一養老金領取的基本規則，探索不同支柱養老金待遇的銜接計算方式，保障參保人權益連續累計；優化個人養老金領取條件，落實好重大疾病、領取失業保險金等情形下的提前領取政策，提高制度靈活性。三是統籌稅收優惠政策，建立三大支柱稅收優惠政策的協調機制，形成梯度化、差異化的稅收優惠體系，避免政策疊加或沖突，充分發揮稅收杠桿的激勵作用。

加強綜合監管服務，營造良好發展環境。健全的監管服務體系是養老保險體系健康發展的保障。一是強化多部門協同監管，建立健全養老保險體系綜合監管機制，明確各部門職責分工，加強信息共享和執法協作，嚴厲打擊違規參保、騙保、違規運營等行為，保障基金安全。二是規范金融機構行為，加強對個人養老金產品發行、銷售、投資等環節的監管，要求金融機構嚴格履行風險提示義務，規范投資咨詢服務，保障參保人知情權和自主選擇權。三是提升政策宣傳實效，針對不同群體特點開展精準化政策宣傳，通過線上線下多種渠道，用通俗易懂的語言解讀政策內容、辦理流程和優勢，提高群眾對多層次、多支柱養老保險體系的認知度和參與意愿。

（作者：王超，系武漢大學公共衛生學院社會醫學與衛生事業管理系副主任）（王超）

（光明日報）