中央文件首提碳排放置換，“兩高”項目審批更嚴

高能耗、高排放項目碳排放置換的落實情況，已納入各地雙碳工作的考核內容

文｜《財經》記者 徐沛宇

編輯｜黃凱茜

4月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于更高水平更高質量做好節能降碳工作的意見》（下稱《意見》）。這是進入“十五五”時期以來，碳達峰、碳中和領域發布的首個中央文件。

國家發展改革委有關負責人就《意見》回答記者提問稱，“十五五”時期是實現碳達峰的決勝階段。黨的二十屆四中全會對積極穩妥推進和實現碳達峰作出了部署，對節能降碳工作提出了新的更高要求。《意見》對推進新形勢下的節能降碳工作作出了系統部署，明確了總體要求、重點任務和實施路徑。

《意見》提出了五個方面的重點任務：協同推進節能降碳與綠色轉型，大力推進重點領域節能降碳，進一步加強節能降碳監督管理，強化節能降碳工作支撐保障，動員全社會參與和踐行節能降碳。

在加強節能降碳監督管理方面，《意見》指出要嚴格節能降碳審查評價。切實發揮能效、碳排放、技術等標準牽引作用，加強項目能耗、煤耗和碳排放等綜合審查評價，新（改、擴）建高耗能高排放工業項目在納入國家規劃布局以及履行審批、核準、備案手續時應制定碳排放等量或減量置換方案，落實情況作為碳排放評價重要內容。

這是“雙碳”領域中央頂層設計中首次提出“碳排放等量或減量置換方案”。 此前有政策要求一些行業，比如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等新建項目必須產能等量或減量置換，新增用能必須壓減存量能耗。不過，這些被限制的高耗能、高排放（下稱“兩高”）項目主要是產能過剩行業。

對于《意見》提出的碳排放等量或減量置換方案，國家節能降碳中心主任劉瓊在解讀文章中表示，加強監督管理，是為了打通節能降碳政策落實的“最后一公里”。《意見》要求新（改、擴）建“兩高”項目制定碳排放等量或減量置換方案，主要是聚焦近年來部分地區盲目上馬“兩高”項目沖動強烈等問題。

4月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》，“兩高”工業項目碳排放置換和節能降碳審查評價落實情況，已納入各省（自治區、直轄市）碳達峰碳中和工作的考核內容。

“兩高”行業的界定通常參照國家發展改革委等部門發布的《高耗能行業重點領域能效標桿水平和基準水平》等文件，包括但不限于：石油煤炭及其他燃料加工業、化學原料和化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、有色金屬冶煉和壓延加工業、電力熱力生產和供應業等。實際操作中，年綜合能源消費量5萬噸標準煤及以上的項目常被視為高耗能項目。

在此之前，已有個別省份探索試點能耗、碳排放等量或減量置換方案，加強“兩高”項目審批管控。山東省是目前唯一一個出臺碳排放減量替代辦法的省份，于2021年6月發布《關于加強“兩高”項目管理的通知》，提出要加強新上“兩高”項目源頭管控，在產能、煤耗、能耗、污染物排放“四個減量替代”的基礎上，實行碳排放減量替代，后陸續調整和完善相關細則，其中包括將碳排放替代比例確定為1:1.1，碳排放削減量可以從擬實施的替代源削減量中預支，將替代源碳排放削減量落實情況作為建設項目投產的必要條件。

中國國際工程咨詢有限公司資源與環境業務部主任張英健等人撰寫的解讀文章稱，《意見》堅持目標導向和問題導向，嚴格項目源頭準入，加強項目源頭把關。實施碳排放等量或減量置換，有力有效管控高耗能高排放項目。

一位從事“雙碳”領域政策咨詢的人士對《財經》表示，在地方政策討論中，碳排放置換方案的實施路徑有兩類方向：一是通過市場化機制流轉項目的碳排放指標；二是以行政手段統籌配置，各地可參考此前能耗減量替代實施的經驗。

在《意見》發布前，監管部門已制定一些相關政策做好鋪墊。國家發展改革委2025年7月修訂印發《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》，提出將碳排放評價納入固定資產投資節能審查制度。

國務院辦公廳2024年8月發布的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系；將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價。

責編 | 李煜

題圖來源 | 視覺中國