碳排放雙控制度體系建設邁出關鍵一步，地方“綠色政績”將如何量化？

來源：市場資訊

（來源：中國發展改革）

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》），自2026年度起對各省（自治區、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務、加快經濟社會發展全面綠色轉型進展情況進行評價考核。這是我國首部以黨內法規形式對碳達峰碳中和綜合評價考核工作作出系統部署的文件，標志著碳排放雙控制度體系建設邁出了關鍵一步。《辦法》所構建的制度框架，既是檢驗地方綠色轉型成效的“標尺”，也是引領各地加快構建新型能源體系、推動產業結構升級的“助推器”。

山東省萊州市海域的海上

風電項目。新華社

“黨政同責”納入黨內法規體系

考核“指揮棒”指向誰、怎么指，是制度設計的首要問題。《辦法》明確將考核對象從省級政府調整為省級黨委和政府。以往的能耗雙控考核以省級人民政府為考核對象，而《辦法》明確，評價考核對象為各省、自治區、直轄市黨委和政府，要求堅持黨政同責、一崗雙責，要求地方黨委和政府樹立和踐行正確政績觀、堅決扛起碳達峰碳中和責任。

這一調整具有深遠的制度意義。國家發展改革委有關負責人表示，《辦法》作為碳排放雙控制度體系的關鍵制度，正式將碳排放雙控要求納入黨內法規體系，將有力督促地方黨委和政府堅決扛起碳達峰碳中和責任、抓好工作落實，確保如期實現“雙碳”目標。

在實施架構上，《辦法》構建了分工明確、緊密銜接的多層級責任體系——評價考核工作在黨中央集中統一領導下，由中央組織部統籌指導，由國家發展改革委會同有關部門實施，形成綜合部門統籌、專業部門分工、社會力量監督的多元考核架構，確保考核結果客觀公正。評價考核結果經黨中央、國務院審定后，由中央組織部、國家發展改革委按照程序向各省（自治區、直轄市）黨委和政府反饋，并送中央紀委國家監委。

碳達峰碳中和綜合評價評價考核程序

考核啟動

年度碳達峰碳中和工作結束后，于次年正式啟動該年度評價考核工作。

省級自評

各省（自治區、直轄市）黨委和政府對本地區年度雙碳工作開展自評，按時將自評報告報送至黨中央、國務院，并抄送國家發展改革委等評價考核負責部門。

部門評價

各有關部門對所負責指標的全國年度進展情況進行評估，對各省（自治區、直轄市）的年度進展情況進行單項評價（結果分為達標、不達標）；對單項指標不達標的省份，責任部門需剖析問題、原因并提出改進建議，形成書面意見，所有部門需按時將評價結果及書面意見報送至國家發展改革委。

實地核驗

國家發展改革委會同有關部門，通過實地抽查、委托第三方核查等方式，對有關省（自治區、直轄市）的工作進展、任務落實、目標完成及數據真實性等情況進行實地核驗。

等次核定

國家發展改革委結合地方自評、部門評價、實地核驗等情況，按照以下規則提出綜合評價考核結果建議：

（1）優秀：控制指標和支撐指標全部達標；

（2）不合格：1項及以上控制指標不達標，或3項及以上支撐指標不達標；

（3）合格：不滿足優秀、不合格條件的其余情形。

報審定稿

考核結果建議會商中央組織部后，按照程序上報黨中央、國務院審定。

上述負責人認為，這將有力督促地方黨委和政府堅決扛起碳達峰碳中和責任、抓好工作落實，確保如期實現“雙碳”目標。

多位專家也表示，《辦法》通過科學的制度設計，推動地方黨委和政府樹立和踐行正確政績觀、堅決扛起碳達峰碳中和責任，讓地方發展有目標、有任務、有壓力、有動力。

從“能耗雙控”到“碳排放雙控”

考核什么、怎么設定目標，決定著地方工作的方向和力度。《辦法》在指標體系上進行了系統性重構，標志著“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉型從理念走向操作。

為此，《辦法》設置了包括5項控制指標和9項支撐指標的指標體系。控制指標為碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比，都是對實現碳達峰目標起決定性作用的指標；支撐指標包括節能、工業、城鄉建設、交通運輸、公共機構、碳排放權交易等領域具有代表性且對“雙碳”目標具有支撐作用的指標。

上述負責人介紹，“5+9”的指標體系既突出重點、又覆蓋全面，既立足當下、又著眼長遠，將引導各地區準確把握、高效落實黨中央、國務院部署要求，確保如期實現2030年前碳達峰及相關目標。

專家解讀認為，《辦法》把“碳排放總量”“碳排放強度降低”作為核心控制指標，同時保留“單位地區生產總值能源消耗降低”作為支撐指標，釋放了明確信號：一方面，要更高水平更高質量推進節能工作，用更少的能源消耗支撐更多的經濟增長；另一方面，要嚴控化石能源消費，大力發展非化石能源，用同樣的能源消耗實現更少的碳排放。

目標分解機制上，《辦法》作出了重要創新，不再沿用以往能耗雙控“自上而下”的方式分解目標，而采用“上下結合”方式，由各地按照國家統一的工作要求，因地制宜結合實際研究提出目標并編制行動方案，經國家層面銜接審核、報黨中央和國務院審定后作為評價考核依據。《辦法》還明確要求銜接審核要體現差異化，不對各地作“一刀切”要求。

專家解讀認為：“這一創新推動央地之間、地區之間、部門之間目標任務有效銜接，確保目標立足實際、切實可行”。

與此同時，這一指標體系承載著明確的戰略任務。“十五五”是實現碳達峰目標的攻堅期、決勝期。按照黨中央、國務院決策部署，不僅要如期實現2030年前碳達峰，還要實現“煤炭和石油消費達峰”“2030年碳排放強度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消費占比達到25%”等目標。同時，要實現煤炭消費總量和石油消費總量達峰，合理控制煤電裝機規模和發電量，力爭年度新增清潔能源電量逐步覆蓋全社會新增用電量。

從“分值排名”到“達標剛性”

制度設計最終要落到有效的激勵約束上，《辦法》在評定方式、考核程序、監測預警、結果運用上打出了一套“組合拳”。

在結果評定方式上，與過去常見的“賦值打分”模式不同，《辦法》明確各項指標按照是否完成年度目標評定為達標或不達標，并根據各項指標的達標情況確定評價考核結果：控制指標和支撐指標全部達標的地區評定為“優秀”，1項及以上控制指標不達標或3項及以上支撐指標不達標的地區評定為“不合格”，其余為“合格”。

專家解讀認為，根據指標達標情況評定結果，使考核結果真實、準確、可比，讓考核工作更加科學規范、公平公正，讓考核制度更具“剛性”。

在考核程序上，構建了全鏈條閉環流程。《辦法》明確評價考核按年度開展，確定了地方自評、部門評價、實地核驗、綜合評定等工作程序。

監測預警方面，《辦法》要求，持續完善碳排放統計核算制度，建立碳達峰碳中和重要數據動態監測預警制度，收集和處理各類涉碳數據，著力解決數據時效問題，及時發現、靠前提醒各地工作中出現的問題和偏差，有效發揮評價考核的督促引導作用。

在結果運用上，《辦法》將考核結果與干部評價直接掛鉤，拿出了“硬約束”。評價考核結果為“不合格”的省級地區黨委和政府限期整改，逾期整改不到位的視情由中央組織部、國家發展改革委會同有關部門進行約談；評價考核結果為“合格”但部分指標不達標的，由有關指標評價考核負責部門進行通報提醒；評價考核結果為“優秀”或者單項指標表現突出的，由國家發展改革委會同有關部門進行通報表揚和宣傳推廣。

這一系列剛性約束與正向激勵并重的機制設計，既壓實了地方主體責任，又激發了主動作為內生動力。專家解讀認為，將考核結果作為地方獎懲、干部考評的重要參考，與地方黨政領導班子及各級領導干部綜合考核評價、選拔任用、監督管理等掛鉤，形成“有獎有罰”的鮮明導向。

記者手記

考核是“助推器”

高質量做好“雙碳”工作才是“目的地”

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》）要求，從2026年起對各省（自治區、直轄市）黨委和政府開展評價考核。細讀《辦法》全文發現，考核不是目的，真正的核心是以考核為牽引，推動更高質量做好“雙碳”工作。

《辦法》第一條開宗明義：制定本辦法的目的是“為了發揮碳達峰碳中和的戰略牽引作用，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系，推動地方黨委和政府樹立和踐行正確政績觀、堅決扛起碳達峰碳中和責任”。換言之，考核是“助推器”，高質量做好“雙碳”工作才是“目的地”。

考核的導向，是發展而非限制。《辦法》設置的“5+9”指標體系，既以碳排放總量、碳排放強度降低等為控制指標，又將節能、工業、城鄉建設、交通運輸等領域納入支撐指標，其用意正在于以考核為抓手，推動各地區在能源、產業、交通、建筑等多維度協同發力，實現系統性轉型。

考核的價值，在于推動能源和產業轉型的“破立并舉”。 一方面，“破”的是高碳路徑依賴與粗放增長慣性，堅決遏制“兩高一低”項目盲目上馬；另一方面，“立”的是綠色低碳技術體系、現代能源體系和循環經濟模式，推動形成以新能源為主體的新型電力系統，支撐能源結構深度優化與產業體系綠色重構。《辦法》提出實現煤炭和石油消費達峰、合理控制煤電裝機規模、對“兩高”工業項目實施碳排放等量或減量置換等要求，引導各地區從供給側大力發展非化石能源，從需求側更高水平更高質量推進節能工作。這些要求不是簡單地“踩剎車”，而是以考核倒逼轉型提速。

從實踐看，已有地方邁出了實質性步伐。例如，青海西寧南川工業園區獲批國家級零碳園區試點，明確2026年至2028年階段攻堅目標，以“能源轉型+數字管理”雙輪驅動，提出2028年實現90%綠色電力消納。新疆塔城地委專題會議明確提出推進綠電消納、加快公共機構綠電采購，要求“摸清能源消費與碳排放底數”。

這些案例表明，考核不是終點，而是推動地方把“雙碳”工作做深做實的起點。

（中國發展改革報社記者 白 雪）