開發區變革浪潮到來：西安獨立開發區版圖大變，調整為“8→4”

文=城記智庫雨林

自1991年高新區成立，西安開發區走過35年歷程?。在全國開發區調整浪潮下，西安呈現何種走勢？

因為政策和歷史等綜合因素，西安是被開發區影響最大的城市之一。其顯著特征是：一是產業驅動，推動城市經濟發展；二是“開發區營城”，改變城市格局。市民“認開發區不認行政區”，即是佐證。

如今，西安開發區變革時代來臨：獨立數量“8→4”，“五區一港兩基地”變為四個，且各有調整。

官宣：新一輪開發區變革

?不久前，《西安市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）印發，開發區變革引人關注。

這其中，討論范圍最廣和聲量最大莫過于曲江新區“逐步轉型為市級文旅產業集團”。正是這一討論，既讓市民大眾進一步了解了開發區的優勢，也讓更多人注意到了開發運營的隱形問題。

不只西安，這已成為全國范圍的浪潮。基于西安來說，開發區發展在不同時期呈現不同特征，這“十四五”和“十五五”規劃對比就能看出。

西安“十四五規劃”對開發區的定位◎NEWS

“十四五”期間，強調“轉型升級”：高新“南拓”落地推進，構建南北30公里長的經濟帶；經開托管“臨潼渭北工業園區”，打通北部工業走廊。

不過在這個期間，緊跟全國步伐西安的開發區變革已經開啟：閻良區和航空基地、長安區和航天基地等先后實現“區政合一”。但是，諸如曲江新區等新區巨大“債務問題”日益嚴重。

有了現實問題和探索基礎，西安在“十五五規劃”對開發區的定位更為明確：

西安“十五規劃”對開發區的定位◎NEWS

“一區一策”推進開發區改革：厘清開發區與行政區的權責邊界，建立開發區與主責主業相匹配、與自身發展階段相適應的管理模式和運行機制。

為何曲江引發巨大討論？無外乎兩個因素：①早年“曲江模式”光環；②下行期房產估值，甚至有人發出“曲江沒了”危言聳聽。其實更殘酷的真相是，如果沒有實體產業和持續的稅收，才會導致區域的“黃昏”——無論是行政區還是開發區，“招牌”都是虛幻泡影。

“天下大勢，浩浩湯湯。”在全國范圍開發區調整浪潮下，西安開發區未來呈現何種版圖和變革？

看點：“一區一策”的未來

仔細分析，本次西安“一區一策”不少關鍵看點。總結一句：高新強行政、經開重管理、浐灞做優化、三區政合一、西咸做延續。

高新區，是西安資格最老和成就最斐然的“國字號”開發區。經過三十五年發展，不僅是名副其實的“經濟發動機”，也是中西部經濟總量最高的高新區，在西安乃至陜西地位舉足輕重。

因為創新的機制體制，高新以“小馬拉大車”創造出西部傳奇，但行政管理確實存在“短板”。本次要求“增強行政管理能力”，提高治理綜合能力。

西安主要開發區GDP與面積◎制圖/城記智庫

成立于1993年的國家級新區經開區，為西安現代產業發展立下汗馬功勞。目前版圖已橫跨渭河兩岸。

因為涉及“未央+高陵+臨潼”三區，但并未連成一片且以產業園區運營為主。因此，本次要求經開區“整合開發范圍，加大園區開發力度，構建有利于開發和社會治理相協調的管理新機制。”

浐灞國際港“合體”后，人口和面積陡然增加，因此要“進一步理順與行政區的權責關系，逐步將托管的街道和成熟區域移交行政區管理”。

“區政合一”是開發區調整的主流◎NEWS

以下開發區調整，大家已較為熟悉：曲江新區逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。長安區（航天基地）、閻良區（航空基地）持續深化“區政合一”改革。

有所不同的是，航空基地和航天基地仍是“國家級經開區”的序列。

作為國家級新區的西咸新區，“全面托管”下延續之前方略：新區加強行政管理，新城突出園區產業發展，鎮（街道）強化基層治理。坊間呼吁要調整的“一蕊五花瓣”模式，本次并未提及。

研判：“1.0→3.0”的新區時代

「城記」通過橫向和縱向對比認為：現代西安面貌和格局，可能是國內受開發區影響最大的城市之一——“一座西安城，半壁開發區”。

西安開發區發展歷程，也是一部現代西安發展史：“嚴重水危機”的一九九〇年代，高新和經開在“一窮二白”條件下先后成立。三十余年篳路藍縷，提升了西安在全國乃至全球競爭力，這是西安新區1.0起步時代。

二〇〇〇年代我國加入WTO，世界最大規模的城市化到來。借此東風，西安新區2.0大發展時代，正式拉開帷幕！

高新“南拓”直接推進大南部整體發展◎NEWS

?2002年曲江新區，開啟西安文旅新時代

?2004年浐灞生態區，改寫西安城市環境

?2004年航空基地，因閻良航空產業成立

?2006年航天基地，依托〇六七基地成立

?2008年國際港務區，承擔對外開放使命

?2014年西咸新區，橫跨兩市國家級新區

靈活的機制體制、先天的政策優勢、經濟的核心導向，開發區成為西安發展的“超級支點”，讓一代又一代人“勇闖天涯”。快速驅動著西安發展的同時，也納了大量人口。

西安經開區工業經濟大會◎NEWS

因為相對獨立，開發區與行政區頗有些“涇渭分明”，這也是不少人更認開發區說“招牌”的緣由。

超大城市時代的西安，開發區和行政區已連為一體：新矛盾開始顯現，比如同質競爭、職能重疊、管理邊界模糊等。這個過程，既又航空和航天得“區政合一”，也有債務壓力下的曲江交由行政區“托底”。

以“區域合體”“區域合一”“一區一策”為代表，西安新區3.0變革時代到來：

至此西安的獨立開發區，實現“8→4”轉變。超大城市時代，城市“一體化”版圖日益清晰。如何走好“新產城融合”，也成為大家需要共同面對的命題！

-「城記」西安區域觀察（部分）-

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文=城記智庫 雨林

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