鄉村熱起來之后：政府如何留住“新農人”

4月19日，2026上海和美鄉村騎行挑戰賽（即上海“村騎”）首站在浦東新區宣橋鎮三灶村開賽，共有500余名騎行愛好者、親子家庭與農民代表參與。

近年鄉村消費、“農業+”新業態火起來了，這固然有政府的鼎力支持和規劃部署、當地村集體的積極作為，同時也必定需要外來新力量的注入，特別是投資、運營“農業+”新業態的市場主體。如何吸引新經營主體投資、創新（“新農人”），并扎根當地、與之融合，以促進鄉村經濟繁榮、農民增收？郊區政府的相關公共管理和政策，努力的方向在哪里？這應是“鄉村振興”戰略必須考慮的議題。

2026年4月，澎湃研究所研究員探訪了上海2個“新農人”及“農業+”新業態案例，并訪談中國城市規劃學會理事及鄉村規劃與建設分會秘書長、同濟大學建筑與城市規劃學院教授欒峰，嘗試破題。

“農業+”新業態和“新農人”

近年來，在“大農業觀”“農村一二三產業融合發展”理念下，農村“新產業新業態”受到鼓勵，發展迅速。相比傳統農業，所謂“農業+”新業態有廣義和狹義之分。

廣義上，“農業+”新業態可以泛指在傳統農業基礎上，實現“產業鏈延伸、產業功能拓展和要素集聚、技術滲透及組織制度創新”的所有新模式。

2019年，國務院《關于促進鄉村產業振興的指導意見》中，提出“促進產業融合發展”，“跨界配置農業和現代產業要素”，“形成‘農業+’多業態發展態勢”。其中包括：農業+林牧漁，農業+加工流通業，農業+文化、旅游、教育、康養，農業+信息產業。

狹義上，“農業+”新業態主要指“農業+文化、旅游、教育、康養”，即農業與第三產業，特別是消費服務業的融合、創新，特別是鄉村休閑旅游。

2026年3月，《中共上海市委 上海市人民政府關于錨定農業農村現代化 扎實推進上海鄉村全面振興的實施意見》（以下簡稱《上海鄉村振興意見》）正式印發實施，提出“構建鄉村旅游產業體系，打造數實融合的鄉村消費新場景”。

欒峰認為，鄉村產業可以簡單歸為三大類。一類是農業。2017—2022年，上海糧食單產連續6年位居全國首位，2023年位居第二。上海糧食產量超過北廣深的總和；上海農業在科技和資本的加持下，可以說遠遠走在國內前列，近年來大力支持設施農業更彰顯出大都市的市場、科技、資本和人才優勢；第二類即“農業+”，泛指在農業基礎上疊加發展的新產業新業態，包括早期的農家樂、采摘園等，都屬于這個范疇。第三類可以簡稱為“鄉村+”，與第二類相區分，它不依賴農產品生產，但卻傾向或者依賴鄉村空間的開闊或者魅力，特別是大都市郊區還擁有良好的交通和市場等條件，包括新商務、特色型的會展，以及各類需要應用場景的無人機培訓及研發展示基地等，為鄉村地區新產業發展展現出嶄新場景。

中國鄉村產業發展與當地政府的作用息息相關。但作為一種經濟活動，“農業+”新業態仍主要靠社會資本、市場主體。

農業農村部編制的年度《社會資本投資農業農村指引》，鼓勵社會資本投資鄉村休閑旅游等“鄉村新型服務業”。如最近公開的指引中，“鼓勵社會資本發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、創意農業、農耕體驗、康養基地等產業”“引導社會資本發展鄉村特色文化產業，推動農商文旅體融合發展”。

“農業+”新業態的市場主體中既有當地原住民，也有來自城市的新鮮力量——“新農人”。特別是在“城鄉融合發展”戰略下，城市和農村之間要素流動（包括資本和人才下鄉），應被倡導和支持。“新農人”既具“在地性”，又與當地原有居民有差異，這成為評價、檢視鄉村新產業、業態發展環境重要、有價值的視角。

2026年4月，位于上海寶山區沈楊村的村咖“云野花蘆”。周燕玲攝。

澎湃研究所研究員近期采訪到一些“新農人”。一位叫馬云富，他是寶山郊外一處開業一年半的人氣農場“云野花廬”（村咖+農場+露營地）的老板。馬云富原在規劃院、建筑院工作，曾任農場所在村的規劃師，現選擇“下沉到鄉村運營”，嘗試切實“看能不能解決鄉村的一些問題”。

另一位是潘濤。他是德國海歸博士，于2021年發起并運營了新型社區農場“樂田soho村”，“讓城里人在鄉村有個家”。在這個位于奉賢區、占地52畝的農場社區，22戶人家過上了“有房有地”且社群感滿滿的鄉居生活。生長在城市的潘濤強調樂田農場是“新鄉村”，他們在城市是“市民”，在這里就是“新村民”。

2026年4月，位于上海奉賢區洪西村的新型社區農場“樂田soho村”之一角。周燕玲攝。

空間合規性要求高，政策可預期、合理性可優化

2015年左右開始，上海郊區特別是鄉村的建設用地控制明顯嚴苛，空間合規性要求大大提高。

2014年，上海發布《進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見的通知》，成為中國首個全面實施集中建設區外建設用地減量化的試點城市。2015年，上海完成永久基本農田劃定，“鎖定城市開發邊界”，鎖定建設用地總規模。2018年開始，中央推進實現“多規合一”，全國統一的國土空間規劃體系總體形成，國土空間規劃成為空間開發中“戰略引領和剛性約束”。

空間合規性當然也成為“農業+”新業態落地和運營中的決定性因素和重要變量。“新農人”們明顯意識到了合法合規的極端重要性。馬云富的“云野花廬”簽約到2035年，也是慮及當前上海總體規劃（《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》）是到2035年，2035年之后存在不確定性。

不過，近年政策的較大變化、收緊對一些變化前就存續的休閑農業項目產生了很大影響。保持政策的穩定性、可預期性，應是鄉村振興要關注的點。

潘濤在“樂田soho村”之前，還投資運營過另一個農場，但因中途政策變化，現處于擱置狀態。受啟發于德國的市民農園（“木屋+田園”）模式，潘濤于2010年租下100多畝地（租期18年），開啟了“樂田市民家庭農場”項目。他的勇氣是基于2009年上海發布的一項政策——《關于加快推進本市農業旅游發展的若干政策意見》（滬農委［2009］167號）。其中規定要“逐步解決農家樂等農業旅游項目用地問題”，“雖使用建筑材料，但未破壞耕作層且易于復耕的農業旅游臨時性服務配套設施用地”，“不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標”。

潘濤據此在農地上搭建了一些木屋（“抬高或者架空的臨時設施”），搭配菜地出租給周末到鄉村度假休閑的城里人，深受向往田園生活的市民喜愛。但是2015年以后，隨著用地政策變化和收緊，所謂“農業旅游臨時性服務配套設施用地”無法進行農業設施備案，同時“建設用地審批門檻又高又貴，非一般農業經營主體所能承受”，導致大量的農業旅游設施被標簽“違規”后強制拆除，農場的木屋也被要求逐步拆除，“樂田市民家庭農場”自然就蕭條了。

除了可預期性，在常年于鄉村一線工作的新農人們來看，空間合規政策的合理、與時俱進性也有優化空間。馬云富發現，在規劃體系中，農村道路（國家公路網絡體系之外的農村范圍內用于村間、田間道路交通運輸的道路）寬度存在南北方的差異，北方地區農村道路寬度多限制在2.5米，而南方地區為1米，超過1米的硬化道路即屬于違章。這一硬性限制使得農場不能使用機械車，只能靠人工，大大制約了工作效率。這一問題在澎湃研究所研究員2025年的鄉村調研觀察中也有反映。

2025年5月，上海某村的村道，其寬幅與路邊停放的小汽車基本相當。周燕玲攝。

期待鄉村政策更明晰，營商服務更優質

上海農村距離城市近，已有比較緊密的聯系，在學者看來已屬典型的“緊密型”城鄉關系。但在管理體制上，城、鄉二元體制特點仍然很明顯。熟稔于城市生活工作的“新農人”們很快發現，上海鄉村也保留著傳統熟人社會的色彩，邊界相對模糊，正式制度規則還未建立，或不及城市商業社會便利、完善。這構成新農人首要面對的鄉村“營商環境”的一部分。

一是營商服務便利度的問題。馬云富發現，相比城市，鄉村的情形及對應的辦事程序往往更復雜。“土地的類型很多，如建設用地、林地、農地，農地還細分為園地、果園、水澆地……隨便一塊地，一塊水域，都會涉及很多部門。常常因為一件小事要跑三四個部門，比如去水利部門解決用水問題，去電力部門解決農業用電問題，去規劃部門解決地的審批問題。”相比城市有社區服務中心，鄉村缺乏“解決農業問題的綜合窗口”，也缺乏類似日本的強大民間力量、各種農業協會組織。

二是“鄉村更新”規章制度清晰、透明度，政策宣傳力度有待提升。“新農人”們提到了多個自身或同業人經歷過的事例。他們中大多數人“根本不知道遇到問題該找誰、什么部門、什么流程，怎么才能合法化”。

潘濤的“樂田soho村”社區農場，租下保留村的閑置宅基房（20年長租）進行改建。出于審美（對木頭建筑的偏愛）、環保、便捷等綜合考慮，其改建非翻建，多為保留地基和建筑框架下的改造——“抬高屋頂、加個坡頂或陽臺、露臺”，崇尚“修舊如舊”“磚木混搭”。但他對農宅改造有哪些清晰、明確的規范存在困惑；詢問政府相關部門，只是口頭應允，缺乏書面說明。而在德國，市民田園改造的“規范、標準、流程是非常清楚”的。

2026年4月，新型社區農場“樂田soho村”中一處改建后的民宅。周燕玲攝。

惠農政策的標準和執行也需要更加公開、透明。有受訪者透露，他所在村鎮，前一年據村里說有肥料補貼，可以較低價購買肥料，但次年再去詢問，就稱政策沒有了，“小規模的農場不能享受”。“這些信息似乎找不到書面的公開發布、通知，也不知道該聯系什么部門”。

村級組織為關鍵樞紐

“新農人”在鄉村從事新產業、新業態的工作，除了在經營上面對合作伙伴、客戶，還須與基層政府，以及原村民、老村民打交道——其中承上啟下的關鍵樞紐在村級組織。

兩位“新農人”均提到了其“農業+”事業的一個重要經驗：雖然租用的是村民土地和宅基地，但應與村簽約，由村與村民簽約，而非作為外來機構直接與村民簽約。這是因為直接與村民簽約，村民違約的風險較高——其中一位就遭遇到“一兩家民宅裝修完后”，村民“鎖門不愿租賃”。所幸，他們的直接簽約方是村，村里“管得住”，通過與村民“協調溝通”解決了這個事故。

村組織不僅能充當“新-老”村民之間的潤滑劑和橋梁，還可以是合規風險的把關者。欒峰提到，加強空間合規性、尊重規劃，首先應“培訓鎮、村干部，他們首先要知道（做事的）邊界在哪里”，過往的違規、違建（除了屬“歷史遺留問題”的），至少有相當部分與基層領導及群眾的不清楚及忽視緊密相關。更不用說，對于大都市而言，鄉村廣闊空間本身就是巨大的財富寶庫，而地類直接影響著這些空間的價值評估。

同時，村級組織還是新產業/業態的強大動力源和日常營商環境的決定因素。在馬云富看來，到鄉村投資，要看這個村是否對未來發展有愿景和規劃，并愿意對企業提供切實支持。證件辦理、基礎設施、環境衛生……村里是否愿意且能支持企業解決問題，是村級組織擁有的彈性和作為空間所在。

當然，村也要衡量這些“農業+”新產業、業態是否對村集體整體有益，特別是對村民，雙方形成“合作、反哺”關系。正如《上海鄉村振興意見》中提到的，發展鄉村消費、鄉村旅游產業的目的根本仍是“促進農民持續增收”。

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