多地出臺政策支持老年人再就業 讓有意愿有能力的老年人實現“老有所為”

來源：法治日報

編者按

老年人，是國家的寶貴財富；新業態勞動者，則是高質量發展的澎湃新血。從支持“銀發族”再就業，到織密新業態勞動者權益保障網——“一老一新”兩大群體，政策的迭代與法治的護航，既牽系民生冷暖，更托舉就業大局。如何讓有意愿、有能力的老年人“老有所為”？如何讓奔走各方的新業態勞動者權益落地有聲？本期《法治經緯》聚焦老年人再就業與新業態勞動者權益保護，邀請專家學者剖析政策亮點、解讀地方實踐。敬請關注。

□ 本報記者 文麗娟

早上七點半，年過六旬的陳德明（化名）準時走出家門。退休前，他是上海市一家大型制造企業的技術副總，如今他的身份是社區的“銀齡顧問”，每天的工作是為轄區內的中小制造企業提供工藝改進建議。“剛退休那陣子，突然閑下來，整個人都空了�，F在每周工作三天，既能把自己幾十年的經驗用起來，又不至于太累，日子過得充實多了。”陳德明說。

陳德明的“再就業”，得益于2026年3月印發的《上海市關于構建老年人社會參與支持體系 推動實現老有所為的實施方案》。

不只是上�！螘r間以來，重慶市、天津市、安徽省黃山市等地密集出臺支持老年人再就業的政策文件。一場從中央到地方，旨在系統開發老年人力資源的政策行動，在2026年春季加速落地。

多地支持老年人再就業的深層意義是什么？“銀發上班族”是否會擠壓年輕人的就業空間？如何保障該群體的合法權益？《法治日報》記者對此展開采訪。

一場關于“老”的認知重塑

記者注意到，這場地方政策競速背后，是國家層面制度設計的漸次鋪開。

2025年上半年，民政部等19個部門聯合發布《關于支持老年人社會參與 推動實現老有所為的指導意見》，明確要求“創造適合老年人的多樣化、個性化就業崗位”，強調需依法保障超齡勞動者的勞動報酬、休息休假、勞動安全衛生、工傷保障等基本權益。

同年7月，人力資源和社會保障部發布《超齡勞動者基本權益保障暫行規定（公開征求意見稿）》，向社會公開征求意見。

2026年政府工作報告和“十五五”規劃綱要亦分別點題，均提出積極開發老年人力資源。

頂層有部署，地方有探索。2026年以來，各地結合自身實際，推出了各具特色、操作性強的實施方案。

重慶率先推出35條舉措，將老年人納入公共就業服務體系，建立老年人才信息庫、開發“適老化”崗位，探索超齡人員參加工傷保險。上海28個部門聯合發力，支持返聘退休專業技術人員，鼓勵老年人力資源與銀發產業對接。天津要求開發多樣化適老就業崗位，并在公共就業服務平臺探索設立老年人專區；安徽黃山則立足本地生態文化優勢，探索“文化養老”“研學康養”等模式，充分釋放“銀發力量”。

受訪專家認為，多地密集出臺政策的背后，是一場關于“老”的認知重塑，讓有意愿、有能力的老年人“老有所為”。

“隨著生活條件不斷改善，很多勞動者在達到退休年齡之后，依然具有良好的勞動能力，具備服務社會經濟發展的條件�！敝醒胴斀洿髮W法學院教授、勞動法和社會保障法研究中心主任沈建峰分析，支持老年人再就業至少有三層考量：其一，發揮老年人力資源優勢服務社會經濟；其二，在老齡化等背景下，緩解一些行業和領域出現的用工荒；其三，為無法領取養老金的老年群體提供生活保障。

“截至2025年末，我國60歲及以上人口已達3.23億�！痹凇斗ㄖ稳請蟆仿蓭煂＜規斐蓡T、北京策略律師事務所高級合伙人孫宜前看來，單純依靠社會保障體系難以支撐如此龐大的老年群體，“政策制定者正試圖將老年群體從‘被贍養的對象’，重新定義為可供社會持續開發的‘資源’與‘力量’”。

孫宜前認為，各地實踐標志著“銀發就業”已從“倡導鼓勵”邁向涵蓋“崗位開發、技能培訓、權益保障、爭議調解”的全鏈條支持。他表示：“通過搭建志愿服務、就業支持、基層參與等多元平臺，既減輕家庭和社會養老負擔，又實現‘老有所為’，提升老年人的社會價值感和生活質量。”

從“模糊地帶”到“制度兜底”

老年人再就業，權益保障是繞不開的核心議題。由于超過法定退休年齡，他們通常難以與用人單位確立標準的勞動關系，在工傷認定、欠薪維權等方面曾長期處于“模糊地帶”。

這一局面正在被一系列制度創新所扭轉。

沈建峰向記者介紹，2024年9月頒布的《全國人民代表大會常務委員會關于實施漸進式延遲法定退休年齡的決定》及該決定第四條批準的《國務院關于漸進式延遲法定退休年齡的辦法》，為超過退休年齡的“銀發打工人”設計了權益保障的基本框架；《超齡勞動者基本權益保障暫行規定（公開征求意見稿）》擬進一步為保護超過退休年齡的“銀發打工人”進行具體制度設計。

在地方層面，破解工傷保險覆蓋難題成為突破口。

此次，上海明確要求用人單位依法保障老年就業人員的合理報酬、必要休息及安全衛生工作環境，并將探索把老年就業人員納入工傷保險制度。重慶將探索超齡人員工傷保險政策列為促進老年人力資源開發的核心舉措之一。

記者注意到一項值得關注的新探索——“補充工傷保險”，這項由政府引導、用人單位自愿參保、商業保險機構承辦的政策性保險，旨在解決超齡人員工傷“保不上”的難題。2026年3月，河南省人社廳等部門聯合印發《關于在全省開展補充工傷保險試點工作的通知》，將補充工傷保險試點范圍擴至全省，其中的職業傷害保險將超過法定退休年齡且不超過70周歲的從業人員納入保障范圍；而在河北省，《石家莊市補充工傷保險辦法(試行)》已于2026年1月1日起施行。

“當前超齡勞動者面臨的核心困境，是其與用人單位大多簽訂勞務合同，而非勞動合同，導致無法納入工傷保險體系�！睂O宜前向記者分析，完善制度的關鍵在于從立法層面強制明確，用人單位不得以超齡為由拒絕為勞動者參保工傷保險，更不得以商業保險簡單替代工傷保險。

他建議，規范用工管理，應要求用人單位與超齡勞動者訂立書面用工協議，明確雙方權利義務，遏制拖欠工資、隨意辭退等侵權行為；保障超齡勞動者獲得不低于當地最低工資標準的勞動報酬；同時為超齡勞動者維權開辟綠色通道，簡化工傷認定程序，縮短辦理時限。

“政府需制定配套政策，明確社會保險覆蓋范圍及失業認定標準；社會層面應營造支持氛圍，發展銀發人力資源服務平臺，提供技能培訓與法律援助；勞動者自身也應增強權益保障意識，保留用工證據�！睂O宜前說。

代際互補而非零和博弈

當支持老年人再就業的政策密集出臺，一個社會關切隨之浮現：這會搶走年輕人的工作機會嗎？受訪專家指出，老年人就業與青年人就業實際上是“代際互補”，而非“零和博弈”。

“普遍的現象是，老年人和青年人就業的途徑和領域并不具有重合性，而是存在結構性差異，因此老年人就業并不必然妨礙青年人就業。”沈建峰給出明確判斷。

孫宜前進一步闡釋了這種“互補”：老年人再就業多集中于社區服務、后勤安保、傳統技藝、顧問咨詢、公益性崗位和臨時柔性崗位等，普遍具有工作強度低、時間靈活、經驗導向強的特點；而青年就業多集中于新興產業、技術研發等高強度全職崗位及創新型領域。崗位類型、能力要求、工作模式差異顯著，形成代際間的錯位互補。

從各地政策的設計來看，老年人就業同樣有明確邊界約束。孫宜前注意到，多地政策均強調自愿、適度、柔性等原則，禁止強制就業和高危重崗就業�！皬恼邔用嬖谝欢ǔ潭壬弦幈芰藣徫粵_突，保障青年主流就業空間�！彼硎�。

“當前在一些領域，青年人就業難和企業招工難并存。”沈建峰表示。他認為，消除勞動力供求的結構性矛盾，是解決青年人就業更有效的途徑，因此不必擔憂老年人就業的擠壓效應。

孫宜前則進一步指出，大量年輕人就業意愿較低的基層便民服務與傳統行業崗位，正通過老年人的參與被重新盤活。隨著老年群體再就業帶動相關服務產業發展，或將間接創造更多適應年輕人的新興崗位，形成“經驗型崗位”與“創新型崗位”各得其所的合理代際分工，推動就業市場長期穩定發展。

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