今天探討一個冷知識。

眾所周知，我國的地方行政區劃單元有標準、非標準之分——

像是省、市、縣、區、直轄市、自治區、自治州、自治縣，這些就屬于標準行政區劃單元，它們通常都會擁有完整的黨委、人大、政府、政協這四大地方領導班子建制；

而像是地區、街道、新區、開發區，這些就屬于非標準行政區劃單元，它們的四大地方領導班子建制都是被“精簡”過的，通常只會設立黨工委、人大工委、行政公署（辦事處、管委會）、政協工委，其性質都屬于上一級的“派出機關”或“工作機構”，享有的職能權限都是不完整的，機構人員規模也是從簡設置的。

然而這其中卻有一種例外，那就是內蒙古自治區的“盟”。

目前，我國只剩下了興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟這3個盟，它們全都位于內蒙古自治區。通過觀察這3個盟的四大地方領導班子，我們會發現：

這3個盟的盟委、盟人大工委、盟行政公署機構設置都跟“地區”一樣，分別屬于內蒙古自治區黨委、自治區人大常委會、自治區政府的派出機關（工作機構）；

然而這3個盟的盟政協機構設置卻跟“地區”不一樣，它們都建立有完整的盟政協，屬于一級標準的政協地方委員會建制。

那么這究竟是怎么一回事呢？

【一】

首先，我們來了解一下什么是“盟旗制度”。

清朝統治者在征服蒙古各部以后，為了治理這些新歸附的蒙古部落、分化原有的蒙古貴族勢力、強化朝廷權威，就以滿洲八旗制度為藍本，在蒙古族聚居區建立了一套以“盟”、“旗”為代表的獨有地方行政區劃體系，是謂“盟旗制度”。

這里的“旗”直接沿用了“滿洲八旗”的“旗”字，是一級基本行政區劃單元和政權組織。一個旗的管轄地域規模普遍小于原先的一個蒙古族部落，因此也可以視為清朝統治者對舊有蒙古貴族勢力的分割和削弱。

各旗“分封而治”、軍政合一，旗與旗之間嚴格劃界、彼此隔離。各旗向下建立了以“參領、佐領、什長”為序的管理層級，向上直接對朝廷負責。

根據領導隸屬關系的不同，設立在蒙古族聚居區的旗可分為總管旗、都統旗、喇嘛旗、札薩克旗等幾類，其中：

總管旗、都統旗就是由總管、將軍、都統、駐札大臣等直轄的旗，總管、將軍、都統、駐札大臣都屬于朝廷直接委任的官員。總管旗、都統旗設立于“內屬蒙古”區域，大致對應今天的內蒙古一帶。

札薩克旗就是由蒙古王公管轄的旗，對上向理藩院負責，清政府授予那些歸附來的蒙古貴族們親王、郡王等爵位，并任命他們擔任札薩克（旗長）。札薩克旗設立于“外藩蒙古”區域，大致對應今天的外蒙古一帶。

同時，為了尊重蒙古族從成吉思汗時期就形成的“會盟制”習俗，清政府又在各旗之上設立了“盟”，盟長、副盟長一般由蒙古貴族王公們擔任。

但要注意的是，盟并非旗之上的一級行政區劃單元和政權組織，盟僅僅是一個權力受限、職能虛化的“會盟組織”。

會盟通常每三年才有一次。盟可以對下面的各旗旗長（札薩克）實施監督、提供補位，但不能直接領導各旗的事務，遇大事必須報將軍、都統、駐札大臣、理藩院會辦，交朝廷決策。

清政府一開始只在外藩蒙古設盟；而內屬蒙古由于本就是受朝廷直轄，因此是不設盟的。直到清朝后期，隨著朝廷對邊疆的統治越發鞭長莫及、域外勢力也開始虎視眈眈，外藩蒙古的各盟才逐漸擁有了實權，從過去的一級會盟組織、監察區劃蛻變為了一級行政區劃、地方政權。

由此可見，“盟”起先只是清政府為了尊重蒙古族傳統習俗而設立的一級會商組織，本質上是清廷對蒙古舊貴族勢力的折中妥協，位高而權虛；“旗”才是清政府在蒙古族聚居區設立的基本行政區劃單元，是中央集權的觸角和支點，位低而權實——這種“盟”與“旗”一高一低、一虛一實的關系也一直影響到了今天。

清朝覆亡后，北洋政府頒布《蒙古待遇條例》，繼續承認蒙古王公的世襲爵位、餉銀俸祿、領地管轄權；南京國民政府通過《蒙古盟部旗組織法》，繼續承認盟旗制度的法律地位，認可各盟旗的領地范圍和行政管轄權。也就是在這一時期，內蒙古區域也才在“旗”之上普遍建立起了“盟”這一行政區劃層級和政權組織。

然而，民國政府卻始終沒有放棄對內蒙古區域進行集權化改造的努力，比如設立蒙藏事務局、蒙藏院，設立察哈爾省、熱河省、綏遠省對內蒙古區域進行分割等等。民國政府的這些做法引起了內蒙古本土力量的反彈，雙方的爭斗糾纏一直持續到了解放戰爭時期。

到了1947年，包括內蒙古在內的許多北方地區都已獲得解放，在吸收民國政府失敗教訓、聯合少數民族力量斗爭的過程中，人們逐漸摸索出了一種民族區域自治的解決之路。在當時，民族區域自治制度落實到內蒙古身上的具體表現之一，就是繼續確認盟旗制度。

1945年《內蒙古自治運動聯合會目前工作方針》中說：“廣泛發動和組織各盟旗之群眾，改造和幫助建立包含各個階層之各盟旗民主之政府”，“這種政權在目前是一種區域性之自治”。

1947年《內蒙古自治政府施政綱領》中說：“內蒙古自治政府以內蒙（古）各盟（包括盟內旗縣市）旗為自治區域”。

1947年《內蒙古自治政府暫行組織大綱》中說：“自治政府以下地方行政區劃為三級制：一、盟；二、旗、縣、市；三、努圖克、蘇木、街、村，其名稱及區劃另定之”。

1955年《內蒙古自治區各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》中規定：“盟、行政區設立人民代表大會和人民委員會，盟長、行政區主任、副盟長、副主任及委員由盟、行政區人民代表大會選舉產生”，“盟、行政區人民代表大會都是地方國家權力機關；盟和行政區人民委員會都是地方國家行政機關”。

至此，“盟”也就成為了跟“旗”一樣的為內蒙古獨有的一級正式地方行政區劃建制，職能權限完成了由虛到實的轉變，層級則介于自治區與旗之間。

【二】

既然盟、旗都是內蒙古自治區獨有的一種行政區劃，而且盟旗制度又跟內蒙古的民族區域自治歷史關聯如此密切，那么盟、旗算不算是一種民族自治型的地方行政區劃呢？

根據《憲法》、《民族區域自治法》等的規定：

第一，我國現行的民族自治地方僅包括自治區、自治州、自治縣三類，此外還有民族鄉（民族鄉作為基層政權不屬于“民族自治地方”，而是民族區域自治制度向基層的延伸和補充）。

顯然，盟、旗并不屬于法定的民族自治地方區劃類型。

第二，自治區、自治州、自治縣作為標準的行政區劃單元，都分別擁有完整的黨委、人大、政府、政協建制。其中，人大和政府作為“自治機關”不僅享有與同層級地方國家機關同等的職權，而且還享有更多的自治權。

可見，盟、旗與自治州、自治縣也不盡相同。自治州、自治縣的四大領導班子建制都是完整的；然而前面說過，盟的四大領導班子建制并不完整，盟委、盟人大工委、盟行政公署都只是自治區黨委、自治區人大常委會、自治區政府的派出機關（工作機構），盟、旗的國家機關都不能叫“自治機關”，更不適用“自治權”。

因此，盟、旗并不屬于民族自治型的地方行政區劃，僅僅是內蒙古特殊歷史原因造就的一種約定俗成的普通地方行政區劃叫法。

相應地，“自治旗”才是一種民族自治型的地方行政區劃，“旗”相當于“縣”，“自治旗”才相當于“自治縣”。

目前，我國共有3個自治旗（莫力達瓦達斡爾族自治旗、鄂倫春自治旗、鄂溫克族自治旗），它們全都隸屬于內蒙古自治區呼倫貝爾市，跟盟、旗一樣屬于內蒙古特有的一種地方行政區劃類型。

盡管都是帶有內蒙古地域特色的行政區劃類型，但旗、自治旗跟普通的縣、自治縣一樣都擁有完整的縣委、縣人大、縣政府、縣政協建制，因此將旗視為縣、將自治旗視為自治縣并無不妥；

然而盟就不同了，普通的地級市（即法律中規定的“較大的市”或“設區的市”）、自治州都擁有完整的市委（州委）、市人大（州人大）、市政府（州政府）、市政協（州政協）建制，可前面說過，盟的四大領導班子建制并不完整，因此我們并不能將盟簡單視同為地級市。

相比之下，盟跟“地區”的情況才更為接近。

“地區”這種叫法起源于民國時期，它經歷過“行政督察專員公署”（20年代設立，由省政府派出，介于省級和縣級之間）、“行政督察公署”（抗戰時期設立，相當于省級）、“行政公署”（只在解放區設立，相當于省級）、“專區行政專員公署”（建國后設立，由省政府派出，介于省級和縣級之間）、“地區行政公署”（70年代設立，由省政府派出，介于省級和縣級之間）等好幾個歷史階段。

由地區行政公署（簡稱“行署”）統轄的區域，稱之為“地區”。地區與地級市、自治州屬于同一行政區劃層級，但兩者的區別還是很大的，僅從行政區劃角度來說：

地級市、自治州是法律規定的一級標準行政區劃單元，擁有完整的市委（州委）、市人大（州人大）、市政府（州政府）、市政協（州政協）建制，它們本身就是一級黨政機關；

而地區并不是一級標準的行政區劃單元，地區只能設立地委、地區人大工委、地區行政公署、地區政協工委，它們的性質分別只是省委（自治區委）、省人大常委會（自治區人大常委會）、省政府（自治區政府）、省政協（自治區政協）等上級機關的派出機關（工作機構）；

對于標準的行政區劃單元，即便是到縣一級，其任何設立、撤銷、命名、劃界、變更動作都需要報國家批準；

而對于非標準的行政區劃單元，即便是層級在縣之上的地區，其設立、撤銷、命名、劃界、變更動作也僅需省級政府批準。

相比之下，盟的情況跟地區比較類似，只設有盟委、盟人大工委、盟行政公署，它們的性質分別是內蒙古自治區黨委、自治區人大常委會、自治區政府的派出機關（工作機構）；

盟委、盟人大工委、盟行署的機構設置和人員任免程序也跟地委、地區人大工委、地區行署完全一樣，它們的領導職務都沒有由本級選舉或任免之說，而都只能由上級機關任免。

由此看來，將“盟”視為“地區”才比較妥當。

我國現存的行政公署只有10個，包括7個地區行署和3個盟公署，分別是：位于新疆的阿克蘇地區、喀什地區、和田地區、塔城地區、阿勒泰地區，位于黑龍江的大興安嶺地區，位于西藏的阿里地區，位于內蒙古的興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟。

其中，地區的黨政主要負責職務分別叫地委書記、地區行署專員，而盟的黨政主要負責職務分別叫盟委書記、盟行署盟長。

【三】

盡管將“盟”看成內蒙古版的“地區”相對說得過去，但盟跟地區在四大地方領導班子的建制上還是存在一個顯著區別：

地區一般只設政協工委作為省政協（自治區政協）的工作機構，其領導職務稱地區政協工委主任、副主任，建制是不完整的；

而3個盟卻無一例外都設立了完整的政協地方委員會，其領導職務稱盟政協主席、副主席，建制是比較完整的。

那么這種區別的原因又在哪里呢？對此我們還是要從法律條文及其歷史淵源的演變脈絡中尋找答案。

先看黨委部分：

根據《黨章》規定，能夠設立各級地方黨代會和地方委員會的行政區劃單元只有省、自治區、直轄市、設區的市（地級市）、自治州、縣、旗、自治縣（含自治旗）、不設區的市（縣級市）、市轄區；此外在鄉鎮、街道一級設立的是黨的基層組織，不在此處討論范圍內。

因此，盡管地區、盟的行政區劃層級跟地級市、自治州是同等的，可地區、盟就不能設立地方黨代會和地方委員會，而只能由它的上級省委（自治區黨委）派出代表機關——地委、盟委，地委、盟委根據省委（自治區黨委）的授權來領導該地區、盟的工作。

由于地區、盟不存在黨代會，因此從程序上講，地委、盟委的領導職務就只能由上級省委（自治區黨委）任命產生，而無法像普通的地級市、自治州那樣可以通過本級黨代會選舉產生。

再看人大和政府部分：

根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，能夠設立地方各級人大和政府的行政區劃單元只有省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市（包括地級市和縣級市）、市轄區、鄉、民族鄉、鎮。

同時按照立法精神來說，旗和自治旗相當于縣和自治縣，因此也得設立旗人大、旗政府；至于盟則相當于“地區”，而地區并不在可以設立人大和政府的行政區劃單元之列。

所以，盡管地區、盟的行政區劃層級跟地級市、自治州是同等的，可地區、盟就不能設立人大和政府，而只能由它的上級省人大常委會（自治區人大常委會）、省人民政府（自治區人民政府）設立工作機構或派出機關——地區人大工委和地區行政公署、盟人大工委和盟行政公署，并根據省人大常委會（自治區人大常委會）、省人民政府（自治區人民政府）的授權來領導該地區、盟的工作。

同理，由于地區、盟不存在人大，因此從程序上講，地區人大工委和地區行政公署、盟人大工委和盟行政公署的領導職務就只能由上級省人大常委會（自治區人大常委會）、省政府（自治區政府）任命產生，而無法像普通的地級市、自治州那樣可以通過本級人代會選舉產生。

注意，上面說的只是黨委、人大、政府的情況，至于政協的情況則就不同了。

1949年頒布的《政協組織法》規定，“在中心城市、重要地區及省會，經中國人民政協全國委員會決議，得設立中國人民政協地方委員會”。

1950年頒布的《全國政協于地方委員會的決定》規定，“在中心城市、重要地區及省會，于普選的人民代表大會召開以后，依照人民政協組織法，全國委員會得在各該地設立全國委員會的地方委員會”。

1954年頒布的《政協章程》規定，“省、自治區、直轄市和市設中國人民政治協商會議的省委員會、自治區委員會、直轄市委員會和市委員會”，“其他地方有必要的時候也可以設地方委員會”。

由此可見，地方政協機構的組建從一開始就不是完全依據行政區劃層級或屬性來設立的，關鍵是看是否“有必要”，比如是否因人口眾多、民族構成復雜、私營經濟發達、社會關系多元而使得統戰任務比較繁重；

況且，“重要地區”本就是需要設立地方政協的情形之一，這與該“重要地區”的行政區劃屬性是市、還是自治州、還是盟、還是地區沒有關系。

同時前面說過，建國初期正是民族區域自治制度剛剛確立的時候。作為全國第一個自治區，內蒙古民族區域自治的一個重要內容就是繼續確認業已形成的盟旗制度，因此內蒙古各盟成立人大、政府、政協機構的時間放在全國來看都是比較早的。

從50年代后期開始，盟和地區一樣都面臨了要被改組的命運，即由先前介于省和縣之間的一級標準地方行政區劃層級，改為由省派出、統轄若干縣的一級非標準地方行政區劃層級，從而由“實”轉“虛”。

1957年內蒙古自治區在《關于撤銷盟、行政區一級政權建制改設自治區人民委員會派出機關的建議方案》中規定：“各盟、行政區一級政權撤銷后，按盟原行政區域分別設置盟公署，其機關首長稱盟長”。

此后一兩年中，內蒙古各盟紛紛撤銷了一級地方政權建制，原先作為一級國家機關的盟人大、盟政府不再保留，同時設立新的盟行政公署，作為自治區人民委員會（相當于自治區政府）的派出機關。

需要注意的是，歷史上內蒙古各盟由“實”轉“虛”影響的主要是黨委、人大、政府機構的建制，而并不影響政協機構的建制。由于隨后到來的“文革”使政協的運行一度陷入了停滯，因此對于各盟政協是否一并改為政協工委、調整為自治區政協的工作機構也就無人提起了。

“文革”結束后，各級政協重新恢復運行。1982年通過的現行《政協章程》規定：“自治州、設區的市、縣、自治縣、不設區的市和市轄區，凡有條件的地方，均可設立中國人民政治協商會議各該地方的地方委員會”。

盡管《政協章程》并未直接明確可在地區、盟設立政協地方委員會，但這句話中的關鍵在于“凡有條件的地方，均可設立”，這也是《政協章程》在地方機構設立上同《黨章》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的一個顯著差異：

《黨章》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》針對的是黨委、人大、政府這些黨政領導機關的設置，重在厘清隸屬關系、規范職權邊界，因此應遵循“法無授權不可為”的原則。既然制度沒有明文允許可在地區、盟設立地方黨委、地方人大、地方政府，那么地區、盟就不得設立地方黨委、地方人大、地方政府。

而《政協章程》所針對的政協并不屬于憲法規定的國家機構，其著眼點是擴大統戰對象、合力經濟建設，因此就可以適當從“法無禁止即可為”的思路出發來看待問題。既然章程明文允許“凡有條件的地方，均可設立”政協地方委員會，那么盟設立政協、而不是設立政協工委也就沒什么不妥了。

【四】

說到這里，還有一個不得不提到的歷史背景，那就是從80年代起一直持續到90年代的“市管縣”、“地改市”地方行政區劃改革。

在80年代以前，我國曾長期實行城鄉分治、市縣分離的地方行政區劃管理體制。在那個時候，除了北京、上海、天津三個直轄市和遼寧省等少數地方以外，全國絕大部分省份與縣之間都是通過“地區”這一級“虛化”的派出機關來承上接下的。

80年代以前的“地區”，可以同時領導市和縣。“市”設立在工商業發達、人口聚集的城市，面積狹小，從地圖上看就像一個個孤島；“縣”設立在以農業為主、人口均勻分布的農村，幅員廣袤，從地圖上看零星散落的市總是被綿延成片的縣給包裹和擠壓著。

在80年代啟動改革開放的背景下，過去那種城鄉分治、機構臃腫、層級重疊、條塊分割、部門林立的行政區劃管理體制弊端日顯。為了打破體制藩籬，國家于1982年啟動了“市領導縣”改革，即“實行地、市合并，由市領導縣”。

對此，中央在1983年下發了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，其中有這么幾句話值得留意：

在“逐步實行市領導縣的體制”的總基調下，“一時條件不具備的，也不要勉強硬湊”；

“由于經濟不夠發達和其他條件不具備，暫時或在相當長的時期內還需保留的地區黨政機關，必須按照黨章和地方政府組織法的規定，改成名副其實的省、自治區的派出機構”；

“地區黨政領導機關，作為省、自治區的派出機構”，“地區黨政領導機關不作為一級領導實體”，“縣的工作由省、自治區直接布置”，縣的“計劃、財政、物資等主要經濟指標，由省、自治區徑自下達”；

“市委委員一般二十五人至四十九人，常委一般七至十三人，正副書記三至五人，正副市長四至六人”，“市委工作部門設六至十一個，市政府工作部門設三十至四十個；小市可少于三十個，特大的市可多于四十個；市屬各部門的主要領導干部配二至三人”；

“地委委員九至十三人，不設常委”，“地委書記和行署專員分別為一正二副，個別地區確因工作需要，可多配副書記和副專員各一人”，“地委和行署各辦事機構的領導干部，一般設一正二副”，“地委辦事機構設五至七個”，“行署可設綜合性的處室十個左右”；

“自治州是一級政權”，“州黨委可設工作部門五至七個，州政府可設工作部門十五個左右”，“州黨委委員二十一至二十九人，常委七至十一人”，“州黨委正副書記和州政府正副州長等領導干部，可參照對地區的規定配備，名額可增加一、兩人”。

從上面這些表述中，我們可以看出：

第一，“市領導縣”改革雖是普遍性的要求，但不是強制性的要求。

如果經濟發展水平還達不到、條件尚不具備，那就不必急于進行“市領導縣”改革，原先由地區統轄、市縣分治的行政區劃格局可以繼續保留。

第二，如果繼續保留“地區”這個層級的話，那么“地區”一級就必須精簡、虛化，朝著成為上級省（自治區）派出機關、工作機構的方向轉變，做到名副其實。具體來說：

地級市是一級標準行政區劃單元和政權實體，地級市可以直接領導縣，地級市下面的縣要接受所在地級市的統籌提調，一般不能越級向省（自治區）匯報；

但地區不是一級標準行政區劃單元和政權實體，地區不能直接領導縣，地區下面的縣應直接向省（自治區）匯報、接受省（自治區）的統籌提調，地區只能作為省（自治區）的派出機關代為行使協調和督促職能。

第三，地區的黨政機構、部門人員、領導職數的規模設置應顯著小于地級市，地委和地區行署下面的部門不叫“工作部門”、而是叫“辦事機構”。

地級市市委設書記、副書記、常委、委員；但地區黨委就只設書記、副書記、委員，不設常委。地委委員就相當于地級市市委常委。

第四，自治州是一級政權實體，其黨政機關設置視同地級市。

但考慮到自治州的民族自治特性，以及自治州的經濟構成普遍為農牧業占比較高，自治州的經濟發展水平更近似于地區、而不是地級市，因此自治州在領導職數配備上可以較普通地級市更加寬裕，但在下屬工作部門的設置上卻要較普通地級市有所縮減、盡量比照地區。

在這份《通知》下發后的二十年里，全國上下都掀起了一輪轟轟烈烈的“撤地設市”浪潮，絕大多數地區都在這輪改革中壽正終寢、被新成立的“地級市”所取代。

截止2025年，全國一共有333個地級行政區劃（不含直轄市的市轄區），其中293個都是地級市，其余40個則由30個自治州、7個地區、3個盟所構成。

內蒙古亦不例外，在改革之前的80年代初，內蒙古一共轄有昭烏達盟、哲里木盟、伊克昭盟、呼倫貝爾盟、烏蘭察布盟、巴彥淖爾盟、興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟等9個盟；

但從80年代到本世紀初，陸續有昭烏達盟改為了赤峰市，哲里木盟改為了通遼市，伊克昭盟改為了鄂爾多斯市，呼倫貝爾盟改為了呼倫貝爾市，烏蘭察布盟改為了烏蘭察布市，巴彥淖爾盟改為了巴彥淖爾市，只有興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟一直保留到了今天。

而之所以興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟沒有跟隨潮流進行“撤盟改市”，除了因為這3個盟地處邊疆、人口稀少、經濟發展水平處于后進之外，還有一個重要歷史原因是1999年中央下發的《關于地方政府機構改革的意見》。

這份《意見》中規定：

“要調整地區建制、減少行政層次，避免重復建設與地級市并存一地的地區，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區、所在市(縣)達到設立地級市標準的，撤銷地區建制，設立地級市，實行市領導縣體制；其余地區建制也要逐步撤銷，原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管”；

“各自治區調整派出機構——地區的建制，要結合民族自治的特點區別對待，盟的建制原則上不動”。

從中我們可以看出：

第一，“市領導縣”的既定方針不變，“撤地設市”的進程還要加速，這是普遍性要求。

隨著90年代末改革開放到達新階段，各地經濟發展水平較80年代初都有了明顯改善，城市主導型、工商業主導型的經濟格局業已奠定。因此市領導縣模式就具備了大范圍推廣的基礎，尚未完成撤地改市的地區都要能撤盡撤、應改盡改、加速完成。

第二，設立在民族自治區域的行政區劃單元，則需要區別對待，這是特殊性要求。

具體來說，各自治區下面的地區、盟是否改為地級市應個案個議，不做統一要求。其中對于“盟的建制”，總的思路是“原則上不動”。

因此，盡管內蒙古在世紀之交曾迎來過一輪撤盟改市的高潮，但原先的9個盟中最終也就只有6個盟完成了撤盟改市，其余3個不具備改制條件的盟則一直保留到了今天。同時，既然“盟的建制原則上不動”，那自然也就暗含了設立在盟的四大領導班子“原則上不動”的意思。

【小結】

最后做個總結。

“盟”這種帶有內蒙古地域特色的行政區劃單元，可以視同是內蒙古版的“地區”，而不能看成是內蒙古版的“地級市”或“自治州”。

之所以盟與地區在四大地方領導班子設置中，黨委、人大、政府的機構設置模式都大體相同，都是上級的派出機關（工作機構）；只有政協的機構設置模式存在差異，盟設立有完整的地方政協，而地區通常只設立政協工委、作為上級政協的工作機構，原因在于：

第一，盟起源于清朝時期的盟旗制度，而地區起源于民國時期和解放初期的行政公署制度，二者的歷史成因是截然不同的。盟僅存在于內蒙古自治區，而地區曾廣泛存在于全國各地，二者的適用范圍也是截然不同的。

所以盡管盟的性質跟地區極為接近，但這并不代表盟需要實行跟地區一模一樣的建制形態。

第二，黨委、人大、政府要履行黨政機關領導職責，因此根據規定，在并非一級標準行政區劃單元的地區、盟就不能設立完整的國家機構建制，只能由上級機關派出代表機構；

而政協不屬于國家機構序列、不擔負黨政領導職責，因此根據規定，政協地方機構的設置要求就要靈活得多，只要有必要就可以設立，即便是在并非一級標準行政區劃單元的地區、盟設立政協地方委員會，也并無不妥。

第三，內蒙古各盟的名稱、范圍大多在民國時期就已經確定了，解放前夕內蒙古又成了率先實行民族區域自治的地方，而繼續保留盟旗制度正是其中的重要一環。也就是說，內蒙古各盟一般都是先有的盟、后有的政協，在各盟建立盟政協的時候，后來的政協工委這種形態尚不廣泛存在。

而地區這種行政區劃單元是直到1954年人大成立后才最終定型的，后來又經歷過多番改動，此時政協在地方上的機構設置形態已經趨于成熟。因此在80年代初“文革”結束后、各級政協恢復運行時，地區的做法是設立地區政協工委，而盟的做法則是恢復之前的盟政協。

第四，始于80年代的市領導縣、撤地改市浪潮雖是普遍性的，但對于民族自治地方則要區別對待、個案個議，尤其是“盟的建制原則上不動”，這里的“原則上不動”自然也當包括設立在盟的四大領導班子形態“原則上不動”。

畢竟，盟盡管不屬于民族自治地方，但它的民族構成情況卻可與民族自治地方相提并論。既然自治州都不宜輕易地“撤州改市”，那么盟也就不宜一刀切地“撤盟改市”。

末了還要提一點，在目前全國僅存的7個地區中，有6個地區都沒有設立政協，而是只設立了由上級省政協（自治區政協）派出的地區政協工委；

唯一的例外是位于西藏的阿里地區，阿里地區的情況跟內蒙古的3個盟一樣，都是設立了標準的政協地方委員會——阿里地區政協，個中原因或許亦可從上述分析里找到答案。

資料參考：中國改革信息庫