5月20日，上海市規劃資源局、市經信委、市國資委和市市場監管局四部門聯合出臺《上海市工業用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理辦法（試行）》，這意味著成為全國首個對工業用地二級市場提出細化管理的城市。

新規最大看點是，轉讓價格參照同期同區域同類工業用地，設置20%的浮動上下限，防止工業用地市場價格異常波動。同步上線的市級二級市場交易服務平臺，可為企業提供官方委托交易渠道。

重點針對土地交易和整宗地交易

用地是企業經營中的顯性成本。寸土寸金的上海，一直是成本高地。這幾年，上海土地部門、產業部門落實多種措施，工業用地價格應降盡降。這些措施主要集中在一級市場，也就是政府主導的土地出讓環節。

很多人不知道，工業用地也有自己的“二手”流通渠道，但這片市場長期處于灰色地帶。一批早期拿地的企業手里拿著大塊土地和廠房，通過股權轉讓的方式將資產賣給其他公司。一些地塊被違規改建成倉庫、出租公寓甚至停車場，改變了工業用地的屬性。一批正在快速成長的科創企業想擴產，卻找不到合適的地塊，導致供需錯配。

萬創新所工業地塊更新案例。

二級市場的健康度，直接關系到土地資源的集約利用、產業發展活力提升。“新規是要規范工業用地二級市場的交易行為，讓土地流轉不偏離產業發展的軌道，從而做到‘保量控價’，也就是工業用地總量不流失、控制土地價格過度上漲。”上海市規劃資源局產業用地規劃管理處負責人說。

從適用范圍來看，新規不限于土地本身，還包括地上的工業廠房。《管理辦法》明確，重點針對兩類情形：一是單純的工業用地轉讓；二是土地連同地上建筑物、構筑物、其他附著物一并轉讓，也就是連房帶地的整宗地交易。

工業用地二級市場交易，為什么不能自由定價？中夏律師事務所主任張鵬峰解釋，工業用地本身具有很強的公共資源和生產資料屬性，并非完全市場化的商品。二級市場的價格管控，與一級市場的低價供地邏輯一脈相承，本質上都是把土地作為一種政策工具，服務于產業發展目標。

完善轉讓、出租和抵押管理

工業用地二級市場的交易行為，主要包括轉讓、出租和抵押三種形式。

其中，轉讓是重中之重。工業用地的轉讓形式多樣，包括買賣、交換、贈與、出資，以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等各類導致工業用地使用權轉移的情形。

《管理辦法》明確了轉讓的兩個關鍵環節。

第一個環節：整宗地轉讓，需經出讓人同意。這里的“出讓人”，指的是地塊所在的區人民政府，區規劃資源部門和產業部門代為行使。此外，如果工業用地使用權人的股權結構、出資比例發生變化，導致實際控制人發生改變，且這種改變可能不符合規劃或產業用地準入要求，同樣需要事先經出讓人同意。這一規定并非憑空而來，2014年上海出臺的《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定（試行）》已有涉及，但這一次更加細化。而且，轉讓對象必須符合產業發展導向。換句話說，不是誰想買就能買。

第二個環節是轉讓價格管理。過去，工業用地市場上存在炒作式買賣，有人低買高賣，賺的是地皮差價，而不是產業發展的錢。這一次，新規明確要防止二級市場價格出現異常波動。上海市規劃資源局產業用地規劃管理處相關負責人介紹，如果土地使用權交易價格比同期同區域同類工業用地出讓價格低20%以上，市、區人民政府可以行使優先購買權；如果高20%以上，區人民政府可以依法采取必要的限制措施。

這套價格管理機制的法律依據，主要來自《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行辦法》，以及國務院辦公廳《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》。

除了工業用地，關于工業用房的轉讓，新規也有涉及。轉讓對象除了要符合產業導向，還要符合出讓合同和產業發展合作協議的約定。園區平臺、領軍企業轉讓工業用房，同樣需要經產業部門或開發區管理機構組織審核轉讓方案，并報區人民政府（管委會）審定。

進一步規范出租管理，工業用地和工業廠房的出租利用，同樣要符合產業導向。《管理辦法》提出，要探索構建工業用地和工業廠房的租金體系，定期向社會公布，合理引導市場租金水平。對于已享受園區平臺、領軍企業政策取得土地并建設的工業用房，其出租價格應當遵循開發區相關管理要求。同時，還要探索建立工業用地和工業廠房租賃登記備案制度。

進一步規范抵押管理，新規明確工業用地的抵押價值，不得超出合同剩余年限底價與合法建（構）筑物及其他附著物殘值之和。過去，競買人往往是價高者得；現在，競買人的資格條件要符合區域和園區的產業發展規劃和導向等。買方再開發利用時，必須符合產業導向和規劃要求。

全市產業用地現狀圖（2022年）

增設二級市場交易服務平臺

這一次，上海同步上線工業用地二級市場交易服務平臺。

從過往實踐看，市場對工業用地二手交易的需求確實存在，其中股權轉讓因流程快、稅費低，長期成為許多企業的首選。既然轉讓模式和路徑已經比較成熟，為什么還要專門打造這樣一個平臺？

“我們的出發點不是限制交易，而是引導合理服務、高效配置資源，真正把工業土地‘用’好，從而激發市場活力。”上海市土地交易中心主任朱萬明解釋，新的交易服務平臺，遠不止掛牌、登記那么簡單。它集信息發布、交易實施、監測分析、政策咨詢等功能于一體，核心目標是讓每一筆交易更加安全、透明。

哪些交易必須進入二級市場交易服務平臺？凡是涉及工業用地整宗地轉讓的情形，包括土地分割轉讓、合并轉讓、預告登記轉讓，都要納入二級市場平臺實施交易。除此之外的其他交易事項，經營主體可以自行完成，也可以委托平臺辦理。

二級市場交易服務平臺還推動交易與不動產登記聯動辦理，并整合金融、法律、建設等相關咨詢服務，甚至提供項目招商推介功能。朱萬明表示：“工業企業本質上不是房地產開發商，對規劃資源、產業政策、評估政策往往不夠熟悉。我們可以搭建溝通渠道，邀請相關部門介紹支持政策、對接產業需求。”

新規實施后，交易平臺還會結合實際交易情況，繼續優化服務內容。張鵬峰提醒，工業用地二級市場的管理相對復雜，這對政府部門管理提出了高要求，但這也是上海必須邁出的一步，在治理與效益之間找到平衡。歸根結底，上海是要讓好地落到好項目上，使產業空間真正成為先進制造業的硬支撐，而不是讓地價變成實體企業過不去的坎。

原標題：《上海工業用地“二手交易”出新規：轉讓價格納入管理，交易平臺上線》

欄目主編：陳璽撼

來源：作者：解放日報 戚穎璞