界面新聞記者 | 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

為打破地域與身份界限，加快實現(xiàn)常住人口同等享有基本公共服務(wù)，國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實施意見》（以下簡稱：《意見》）。

《意見》圍繞隨遷子女教育、公租房保障、健全常住外來人口社保、基本醫(yī)療全覆蓋以及強化就業(yè)服務(wù)和兜底保障作出細(xì)致部署。

“這項改革打破了戶籍捆綁公共服務(wù)的舊模式，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務(wù)。”浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授祝建華告訴界面新聞，這既能幫助外來人口更好融入城市生活，充分發(fā)揮勞動力價值，也促使地方政府轉(zhuǎn)變服務(wù)思路，按照實際居住人口統(tǒng)籌服務(wù)供給，有效優(yōu)化人口分布格局，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)整體質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距，進一步拉動社會消費，實實在在推動以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化

科學(xué)有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。國家統(tǒng)計局4月30發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2025年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工有1.3億人。再加上隨遷子女和老人，進城農(nóng)民工及其隨遷家屬在1.7億人左右。

“這類群體最關(guān)心的是穩(wěn)定就業(yè)、子女教育、住房保障、社會保險等問題。推行常住地提供基本公共服務(wù)，有利于推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶籍人口同等公共服務(wù)權(quán)利，讓能進城、愿進城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快更好融入城鎮(zhèn)。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員高國力等人在國家發(fā)改委官網(wǎng)刊發(fā)的解讀文章二《因地制宜促進未落戶常住人口同等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)》中表示。

據(jù)高國力等人介紹，2025年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67.89%。國家基本公共服務(wù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的81項服務(wù)項目中約有4分之3已經(jīng)實現(xiàn)了常住地提供。

此前國家發(fā)改委等10部門聯(lián)合印發(fā)《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》中對服務(wù)項目有所規(guī)定。其中包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障及文體服務(wù)保障等9大領(lǐng)域22個類別81項服務(wù)，每一項服務(wù)都明確了具體的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭負(fù)責(zé)單位。

“但也需要看到，隨著流動人口規(guī)模的不斷擴大，大量‘人戶分離’人口長期工作居住在城鎮(zhèn)。對于保障未落戶人口公平享有常住地基本公共服務(wù)，也是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一項重要任務(wù)。”高國力等人表示。

對此，上述《意見》貫徹基本公共服務(wù)更好隨人走、動態(tài)適配的原則，對流動人口最關(guān)切的問題進行部署，以解決家庭后顧之憂。

在隨遷子女教育保障方面，《意見》提到，要求學(xué)齡人口流入多的城市按需新增學(xué)位，鞏固提升義務(wù)教育階段隨遷子女就讀公辦學(xué)位比例；對暫時無法保障義務(wù)教育階段公辦學(xué)位的，要求常住地政府落實購買學(xué)位責(zé)任。同時，推動將隨遷子女納入常住地學(xué)前教育、高中階段教育公共服務(wù)范圍。強調(diào)落實符合條件的隨遷子女在常住地參加升學(xué)考試政策。

在上述教育保障政策落地前，不同規(guī)模城市會面臨哪些差異化難題？祝建華指出，一線超大城市土地緊張，學(xué)位缺口十分突出，政府購置學(xué)位也要承擔(dān)不小開支，優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展實現(xiàn)的難度是比較大的。

“規(guī)模較大的城市普遍存在城區(qū)和郊區(qū)教育資源分配不均的情況；此外，中小城市以及縣域地區(qū)財政實力有限，師資條件偏弱，學(xué)前和高中階段教育配套也不完善，同時各地還普遍面臨師資編制不足、異地升學(xué)學(xué)籍對接不順等現(xiàn)實困擾。”祝建華分析道。

此外，《意見》還提出，推動更多城市將穩(wěn)定就業(yè)居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍。在社保方面，全面取消在就業(yè)地參加職工社會保險的戶籍限制，健全農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加社會保險制度。基本醫(yī)療保障層面，則加力落實持居住證參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策，加強異地就醫(yī)直接結(jié)算管理服務(wù)。兜底保障則強調(diào)將未落戶人口納入養(yǎng)老助老、社會救助以及扶殘助殘等基本公共服務(wù)范圍等。

“這些制度設(shè)計既充分考慮未落戶常住人口及其家庭的現(xiàn)實需求，也注重服務(wù)的均等化和政策的可持續(xù)性，有利于把基本公共服務(wù)更加精準(zhǔn)、有效地送到常住人口身邊。”習(xí)近平經(jīng)濟思想研究中心主任史育龍在國家發(fā)改委網(wǎng)站刊發(fā)的解讀文章《聚焦群眾急難愁盼 推行常住地提供基本公共服務(wù)》中表示。

針對公租房保障范圍的擴大，祝建華認(rèn)為，放寬公租房戶籍限制后，長期在本地務(wù)工的農(nóng)民工、剛步入社會的青年上班族、各類靈活就業(yè)從業(yè)者，還有城市低收入常住群體都能享受到政策紅利。這項舉措可以切實降低外來人口的租房成本，打消大家定居就業(yè)的顧慮，緩解年輕人住房方面的生活壓力。同時也扭轉(zhuǎn)了以往憑戶籍劃分保障資格的方式，按照實際居住需求分配保障資源，補足現(xiàn)有保障體系的短板，讓住房保障制度變得更加健全完善。

強化支撐保障，優(yōu)化公共服務(wù)“隨人走”的要素體系

“常住地提供基本公共服務(wù)”，其背后離不開政府部門的財政投入、設(shè)施支撐、人員配備以及服務(wù)質(zhì)量提升等多方面。

界面新聞此前報道，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于實現(xiàn)資金與資源的有效配置。

祝建華指出，人口不斷涌入大城市，使得教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共資源持續(xù)吃緊，城市配套設(shè)施也面臨不小的承載考驗。想要協(xié)調(diào)好人口流入和資源供給的關(guān)系，一方面要挖掘現(xiàn)有資源潛力，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向城郊區(qū)域疏解，吸納社會力量共同參與服務(wù)建設(shè)；另一方面也要建立財政資金、建設(shè)用地和常住人口數(shù)量掛鉤的調(diào)配機制，結(jié)合城市實際情況合理調(diào)控人口規(guī)模，依托城市群協(xié)同發(fā)展，分?jǐn)傊行某鞘械墓卜?wù)壓力。

為此，《意見》圍繞設(shè)施空間布局、財政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地配置、區(qū)域共建共享、服務(wù)事項協(xié)同經(jīng)辦、常住人口登記統(tǒng)計等方面完善政策安排，為常住地提供基本公共服務(wù)穩(wěn)妥有序落地提供保障。

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所所長劉旭等人在解讀文章《優(yōu)化“隨人走”公共服務(wù)供給機制》中指出，當(dāng)前，我國區(qū)域人口增減分化態(tài)勢較為明顯，為基本公共服務(wù)資源配置帶來新的挑戰(zhàn)。部分人口流入地學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、育幼等設(shè)施供給滯后于需求增長。

完善空間布局方面，《意見》要求開展常住人口總量、結(jié)構(gòu)、流動趨勢和公共服務(wù)需求預(yù)測，按常住人口和服務(wù)半徑完善設(shè)施布局，加強人口流入地基礎(chǔ)教育、醫(yī)療設(shè)施等資源配置，推動公共服務(wù)設(shè)施從“靜態(tài)布局”轉(zhuǎn)向“動態(tài)適配”。同時，針對“一老一小”等服務(wù)短板，開展人口流入地社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營管理，就近為隨遷老人、兒童、殘疾人提供照料看護服務(wù)。

在加強財政轉(zhuǎn)移支付保障方面，《意見》還鼓勵省級財政轉(zhuǎn)移支付加強對人口流入地的財力支持。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮告訴界面新聞，還要更加精細(xì)化地安排中央轉(zhuǎn)移支付，按照基本公共服務(wù)項目分?jǐn)偂叭祟^費”，使人口流入地得到更多專項轉(zhuǎn)移支付，用于公共服務(wù)提供。

此外，在常住地提供基本公共服務(wù)方面，馬亮認(rèn)為，還需要加強供需關(guān)系管理，特別是摸清服務(wù)資源和人口底數(shù)，避免供需錯配。

“常住地提供基本公共服務(wù)，是對于人口流入地而言的，但是也同樣需要人口流出地的配合。”馬亮舉例，當(dāng)前的財政管理和人員編制體制以戶籍為主，集中在非戶籍常住人口的戶籍所在地。這需要加以調(diào)整，使人地之間的資源錯配得到逐步緩解。

事實上，在國務(wù)院出臺政策前，各地已經(jīng)進行了不少探索，可以在此基礎(chǔ)上優(yōu)化和推廣。馬亮指出，四川、貴州等勞務(wù)輸出大省同沿海省份建立了就業(yè)對接機制。另外，東北三省與海南省還建立了養(yǎng)老醫(yī)療對接，方便“候鳥式”流動的居民。

界面新聞注意到，在資源共享共建方面，《意見》從居住證互認(rèn)以及跨行政區(qū)“辦學(xué)辦醫(yī)”等推動實現(xiàn)“享有資格隨人走、優(yōu)質(zhì)資源可共享”。

《意見》明確提出推廣居住證互通互認(rèn)、常住年限或積分可轉(zhuǎn)換，探索在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域先行先試。此外，《意見》還提到，推動城市群、都市圈跨行政區(qū)合作辦學(xué)辦醫(yī)，鼓勵中心城市優(yōu)質(zhì)中小學(xué)與周邊市縣學(xué)校建設(shè)學(xué)校共同體，高水平醫(yī)院與周邊醫(yī)療機構(gòu)打造醫(yī)療聯(lián)合體。

堅持盡力而為、量力而行

由于我國城市和縣城數(shù)量多，類型豐富，不同類型的城市因人口規(guī)模、類型以及結(jié)構(gòu)的不同，所對應(yīng)的基本公共服務(wù)供給和需求也有所不同。

《意見》提到，規(guī)范基本公共服務(wù)梯度供給。對供需矛盾突出的基本公共服務(wù)，各地可通過積分制等方式，在一定時期內(nèi)采取以就業(yè)、居住等時間因素為主要條件的梯度供給辦法，促進基本公共服務(wù)資源公平有序分配，逐步減少梯度層次和差異、降低享有門檻。

“推行常住地提供基本公共服務(wù)是一項系統(tǒng)性、漸進式改革。各地人口流入規(guī)模、公共服務(wù)基礎(chǔ)和財政承受能力不同，推進過程中既要積極作為，也要穩(wěn)妥有序，堅持盡力而為、量力而行。”史育龍認(rèn)為，人口流入城市和縣城要加大基本公共服務(wù)供給力度，增量資源優(yōu)先保障未落戶常住人口公平享有基本公共服務(wù)；超大城市要按照常住人口規(guī)模目標(biāo)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，因城施策積極探索；人口總量穩(wěn)定或流出的城市和縣城要根據(jù)實際居住人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化資源配置，做到提質(zhì)增效。

后續(xù)政策如何落地？祝建華認(rèn)為，保障政策切實落地有著成熟的政策依托，各項配套措施也都具備實操條件。在財政層面，需按照現(xiàn)行制度要求，依據(jù)常住人口規(guī)模核定轉(zhuǎn)移支付額度，理順區(qū)域間公共服務(wù)成本分?jǐn)偰Ｊ剑瑫r拓寬資金籌集途徑。資源排布則遵循統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)范，跟著人口流動趨勢靈活規(guī)劃配套設(shè)施，推動優(yōu)質(zhì)公共資源均衡鋪開。日常管理上，要把政策執(zhí)行效果納入地方工作考評，結(jié)合第三方評價與群眾監(jiān)督反饋，督促各方履職盡責(zé)，杜絕政策懸空的情況。

和此前小范圍試點相比，祝建華表示，此次全國統(tǒng)一推行力度更強、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，既能整合各地資源、打破地域服務(wù)壁壘，化解過去政策銜接不暢的問題，也能穩(wěn)定新市民在城市扎根發(fā)展的心理預(yù)期。

對此，在后續(xù)基層開展工作時，祝建華建議，只要立足本地實際差別化推進，就能避免生硬照搬標(biāo)準(zhǔn)、敷衍選擇性落實等問題，依托現(xiàn)有的信息核驗、部門協(xié)作機制，也能有效防范數(shù)據(jù)失真、工作配合脫節(jié)以及公共資源浪費等實際隱患。