上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃草案中的空間范圍示意圖。

5月20日，無(wú)錫市委常委會(huì)開(kāi)了個(gè)會(huì)，審議通過(guò)了一份重磅文件——《無(wú)錫市深度融入上海大都市圈發(fā)展實(shí)施方案》及《事項(xiàng)清單》，無(wú)錫亮出態(tài)度：全力打造上海大都市圈戰(zhàn)略支點(diǎn)城市。

不只是無(wú)錫積極。早在2024年9月，時(shí)任杭州市委書(shū)記劉捷接受本報(bào)采訪時(shí)就說(shuō)得很直白：“我們的態(tài)度一直非常明確，就是主動(dòng)接軌和服務(wù)大上海，積極對(duì)接上海大都市圈。”

上海的目標(biāo)，是建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。國(guó)際化大都市的能級(jí)，從來(lái)不是靠行政邊界“圈”出來(lái)的，而是靠要素流動(dòng)、功能協(xié)同、規(guī)則銜接“通”出來(lái)的。

上海大都市圈排面確實(shí)不一樣——14座城市、約11.36萬(wàn)平方公里、約1.09億常住人口。《上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃（2025—2035年）》已完成草案公示。這可不是玩“拼圖游戲”，而是一場(chǎng)實(shí)打?qū)嵉摹捌票谛袆?dòng)”。

說(shuō)白了，上海大都市圈的關(guān)鍵，就在于“通”。

共識(shí)怎么來(lái)？

上海大都市圈規(guī)劃的編制，從2023年6月啟動(dòng)，已經(jīng)歷了多輪醞釀和調(diào)整。

長(zhǎng)三角是什么地方？全國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的區(qū)域之一，“最強(qiáng)地級(jí)市”“最強(qiáng)縣級(jí)市”都集中于此，每個(gè)城市各具特色、各具優(yōu)勢(shì)，這都能轉(zhuǎn)化為規(guī)劃編制過(guò)程中協(xié)商談判的話語(yǔ)權(quán)。

城市都不弱，誰(shuí)都想要更高定位，想把交通通道、產(chǎn)業(yè)節(jié)點(diǎn)、功能平臺(tái)更多放在自己一側(cè)。同濟(jì)規(guī)劃院空間規(guī)劃研究院院長(zhǎng)朱郁郁，也是這次規(guī)劃的技術(shù)牽頭人之一，感觸特別深：“大家都愿意合作，但一到關(guān)鍵利益，怎么讓各方讓步？”

那怎么辦？一個(gè)字：融。

這場(chǎng)規(guī)劃編制，不是關(guān)起門(mén)來(lái)寫(xiě)文本，而是一場(chǎng)持續(xù)數(shù)年的“破壁談判”——把14個(gè)城市的訴求、底牌、紅線，一張張攤在桌面上，一條條地商量。

過(guò)去最大的問(wèn)題是：各做各的規(guī)劃，連圖紙都對(duì)不上。規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)干了一件“笨”活：赴每個(gè)城市逐一溝通，把各地的現(xiàn)狀圖和已批規(guī)劃圖拼在一起，做成了兩張“底圖”。一張叫“現(xiàn)狀拼合圖”，一張叫“已批規(guī)劃拼合圖”。

這么一拼，很多意想不到的問(wèn)題出現(xiàn)了。上海市規(guī)劃院交通分院張?zhí)烊粚?duì)此印象深刻：當(dāng)規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)把14個(gè)城市的軌道交通、高速公路、高等級(jí)航道圖紙疊在一起，發(fā)現(xiàn)了三大“對(duì)不上”：線位對(duì)不上，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不上，時(shí)序?qū)Σ簧稀Ｉ婕翱缡〉慕煌üこ蹋苋菀壮霈F(xiàn)問(wèn)題。

因此，上海大都市圈規(guī)劃編制過(guò)程中格外強(qiáng)調(diào)跨界協(xié)同單元。如嘉昆太、滬蘇通、滬甬嘉、滬舟甬、“一地六縣”等，這些原本最容易變成“邊界地帶”“灰色地帶”的區(qū)域，被轉(zhuǎn)化為可以共同編制、共同討論、共同推進(jìn)的治理單元。

光有圖紙不夠，各地“話事人”坐在一起，共同商量。上海大都市圈“1+13”城市政府，聯(lián)合自然資源、發(fā)改、交通等9個(gè)部門(mén)，組織了4次聯(lián)創(chuàng)工作營(yíng)、6場(chǎng)城市研討會(huì)、7輪意見(jiàn)征詢、130多場(chǎng)專題討論，吸納2500多條意見(jiàn)。

聯(lián)創(chuàng)工作營(yíng)，聽(tīng)著像團(tuán)建，其實(shí)是“高濃度協(xié)商”。一次工作營(yíng)，上百人參加。有“一對(duì)一”，上海和蘇州單聊；有“一對(duì)多”，上海同時(shí)面對(duì)環(huán)太湖四五個(gè)城市；還有“多對(duì)多”，杭州灣周邊五六個(gè)城市一起爭(zhēng)論：滬甬通道到底走上海還是走嘉興？這還會(huì)影響杭州的交通結(jié)構(gòu)，所以杭州也得來(lái)。

最有趣的是，他們還會(huì)分組討論、交叉旁聽(tīng)。比如討論杭州灣的時(shí)候，環(huán)太湖那個(gè)組可以旁聽(tīng)，看看隔壁在爭(zhēng)什么，自己能不能借力或者避坑。

如此密集的會(huì)商與討論，說(shuō)明這不是一次常規(guī)意義上的規(guī)劃編制，而更像是一場(chǎng)跨區(qū)域的“共識(shí)生產(chǎn)”。朱郁郁感慨：“這在全國(guó)可能都是第一次。不是文對(duì)文，是圖對(duì)圖、人對(duì)人、利益對(duì)利益。”

中間有多少“拍桌子”的時(shí)刻已經(jīng)數(shù)不清了，但吵到最后，大家慢慢明白了一個(gè)道理：沒(méi)有哪座城市能夠只算自己的賬。交通不通，產(chǎn)業(yè)會(huì)卡；規(guī)則不接，項(xiàng)目會(huì)堵；邊界不磨平，協(xié)同就會(huì)被摩擦力消耗掉。

各地達(dá)成了一條底線共識(shí)：在算自己的賬之前，先算好共同目標(biāo)——把上海大都市圈發(fā)展成為具有國(guó)際影響力的區(qū)域。

都市圈的本質(zhì)，從來(lái)不只有地理上的抱團(tuán)，更重要的是制度上的共識(shí)。

上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃草案中的跨界協(xié)同單元示意圖。

如何能“入圈”？

上海大都市圈的范圍，不是被人為畫(huà)出來(lái)的，而是一步步被現(xiàn)實(shí)“撐”得更加飽滿。長(zhǎng)三角各地的聯(lián)系，早就跨過(guò)了行政邊界。

國(guó)際上劃都市圈，常用辦法是拿1到1.5小時(shí)通勤半徑畫(huà)個(gè)同心圓。朱郁郁說(shuō)得很直白：“上海周邊高鐵太發(fā)達(dá)了，時(shí)空距離被徹底改寫(xiě)。都市圈劃得更大，是交通技術(shù)進(jìn)步的自然結(jié)果。”

高鐵、城際、跨江跨海大橋……城市之間的距離，不再由公里數(shù)說(shuō)了算，而是由時(shí)間、成本、功能聯(lián)系重新定義。過(guò)去覺(jué)得“遠(yuǎn)”的地方，現(xiàn)在變成了“新近鄰”。

產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系更是親密。以當(dāng)下火熱的具身智能機(jī)器人產(chǎn)業(yè)為例，以上海為圓心，“150公里產(chǎn)業(yè)圈”逐漸成型——人形機(jī)器人所需的有形核心零部件，以及看不見(jiàn)的數(shù)據(jù)、控制算法，在這個(gè)半徑150公里的區(qū)域內(nèi)，可以100%配齊。

長(zhǎng)三角已形成26個(gè)國(guó)家級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群、92個(gè)國(guó)家級(jí)中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群。如此緊密的產(chǎn)業(yè)鏈接，讓城市之間的“抱團(tuán)”需求進(jìn)一步迸發(fā)。

“上海大都市圈和其他都市圈不在一個(gè)尺度上，地理范圍更大，圈里還有圈。”清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院主任盧慶強(qiáng)認(rèn)為，上海大都市圈把蘇錫常、杭州、寧波等都市圈的核心區(qū)域都疊了進(jìn)來(lái)，甚至跟南京都市圈的部分區(qū)域也有重疊。

圈里還有圈，這意味著上海大都市圈瞄準(zhǔn)的是一個(gè)更高級(jí)的協(xié)同空間，給已經(jīng)彼此交織的城市群，搭建一張更大的協(xié)同桌。

但更大的推動(dòng)力，來(lái)自城市自己的意愿。“可能大家都想進(jìn)到這個(gè)圈里。”長(zhǎng)三角一體化決策咨詢專家陳雯說(shuō)得很直接。畢竟，被圈入上海大都市圈，與上海做一張桌上對(duì)話的機(jī)會(huì)能多不少。

比如鹽城。從上海坐高鐵過(guò)去要2小時(shí)，按通勤半徑它本不該入圈。但鹽城主動(dòng)對(duì)接，反復(fù)爭(zhēng)取，積極表達(dá)訴求。

鹽城是被都市圈環(huán)繞的城市，自身卻不在任何一個(gè)都市圈內(nèi)，“鹽城需要這樣一個(gè)都市圈的身份。”陳杰說(shuō)。

再比如宣城，這是安徽唯一進(jìn)入上海大都市圈的城市。它卡在“長(zhǎng)三角幾何中心”，手里有好幾張牌：上海的農(nóng)場(chǎng)“飛地”要發(fā)揮好作用；新安江上游是杭州等城市的重要水源地。乘坐已經(jīng)開(kāi)通的滬蘇湖高鐵，從宣城到上海只需60分鐘，

上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃中的空間網(wǎng)絡(luò)組織示意圖。

早在2024年3月，宣城扮演東道主角色、承辦上海大都市圈規(guī)劃編制會(huì)議時(shí)，宣城市自然資源規(guī)劃局國(guó)土空間規(guī)劃科相關(guān)負(fù)責(zé)人便深有感觸：“很多專家從未到過(guò)宣城，這次研討會(huì)后，宣城提升了知名度，也刷新了存在感，同時(shí)拓展了大都市的縱深空間和長(zhǎng)三角一體化的穿越式體驗(yàn)。”

當(dāng)城市之間的聯(lián)系已經(jīng)跨過(guò)行政邊界，規(guī)劃和治理能不能也跨過(guò)去？這次上海大都市圈的規(guī)劃編制，就是在率先嘗試回答這一問(wèn)題。

上海大都市圈的出現(xiàn)，不是空間野心，而是治理邏輯的升級(jí)：行政邊界，不能再當(dāng)要素流動(dòng)的天花板了。

原標(biāo)題：《14城1億人，上海大都市圈為什么最關(guān)鍵是一個(gè)“通”字？》

欄目主編：陳抒怡

文字編輯：朱凌君

本文作者：解放日?qǐng)?bào) 鞏持平