佛山地鐵3號線車廂內，秩序井然。

佛山地鐵3號線北滘公園站，市民在站臺候車。

佛山地鐵3號線廣教站，列車正行駛在軌道上。

2026年是佛山城市軌道交通二期建設規劃實施的收官之年，但三期申報，尚無時間表。

5月19日，佛山市軌道交通局公開表示，對照國家現行政策，佛山暫不滿足第三期建設規劃申報條件。

不只是佛山，今年以來，深圳、哈爾濱、吉林等城市亦明確表示新線申請審批遇冷。審批持續收緊的背后，是地鐵建設運營成本高企、票務收入難以覆蓋支出的現實壓力。有學者認為，城市軌道交通正從規模擴張，轉向存量提質、效益優先的新階段。

現狀

佛山地鐵二期建設規劃難以按期完成

日前，有網友在社情民意平臺詢問，2026年是佛山地鐵二期建設規劃實施最后一年，佛山是否已滿足地鐵三期建設規劃上報條件。

5月19日，佛山市軌道交通局答復稱，近年來，國家地鐵審批政策持續收緊。對于申報新一期建設規劃的城市，除本期建設規劃項目總投資完成率不得低于70%外，還設定有其他重要審核指標。佛山市軌道交通局表示，對照當前國家政策要求，現階段，佛山市并不滿足申報第三期城市軌道交通建設規劃條件。

2021年，佛山市城市軌道交通第二期建設規劃(2021-2026年)獲國家發改委批復同意，建設4號線一期、11號線、2號線二期等3個項目，規劃期為2021-2026年。

記者梳理官方信息發現，佛山地鐵4號線一期工程全長55.22公里，全線共設33座車站。截至2026年5月，已開工9座車站及9個區間，9座車站實現主體結構封頂，6個區間實現雙線貫通。

截至2025年11月，佛山地鐵2號線2期處于可行性研究階段，11號線則處于可行性研究報批階段。

此后，南都報道，2025年以來，根據國家最新政策，佛山地鐵2號線2期及11號線均需按規定程序，重新履行上報審批手續。

歷數佛山已建成3條地鐵線的建設過程:2002年，廣佛地鐵試驗段工程魁奇路車站土建工程開啟建設，2007年，全線其他車站陸續開工，2010年，廣佛線一期(西朗-魁奇路)正式開通運營。佛山地鐵2號線一期2014年開工，2021年開通運營。佛山地鐵3號線先行段2016年動工，首通段2022年開通，至今仍未全線貫通。

據此推斷，佛山難以在年內完成二期規劃建設目標。

近年來城市軌道交通規劃審批門檻抬升

實際上，新線申報遇冷，非佛山一城的境遇。據記者不完全梳理，今年以來，深圳市發改委在網絡問政平臺，披露地鐵18號線一期未獲批復；哈爾濱地鐵集團有限公司則在5月19日表示，受到國家相關審批政策影響，市地鐵新線項目暫時未能獲批立項；吉林市國資委5月25日回復市民咨詢時則表示，該市暫不具備申請(軌道交通建設)條件。

“這表明我國城市軌道交通建設將邁入效益優先、嚴控財政風險的發展周期。”華南城市研究會始創會長、暨南大學教授胡剛表示。

政策層面，抬升城市軌道交通規劃審批門檻的設計早有體現。

2018年，國務院辦公廳《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》【國辦發〔2018〕52號】(以下簡稱“52號文”)規定，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入要在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上，初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次。

52號文要求，對符合申報條件的建設規劃，要認真審核規劃建設規模及項目資金籌措方案，確保建設規模同地方財力相匹配。原則上本輪建設規劃實施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。

52號文同時指出，要嚴控地方政府債務風險，嚴格防范因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批(核準)其新項目。

另據《中國經營報》，2021年，國家發改委進一步細化城軌審批條件，規定開通運營3年后客流不達標的，不能上報新一輪建設規劃。

此外，綜合多地在網絡問政平臺披露的信息，國家新一輪規定顯示，對于前一輪建設規劃中“已批復但未組織實施”的項目，在新一輪規劃申報時需重新報批。

賬本

造價高昂，運營成本居高不下，票務收入不甚理想

而在經濟層面，地鐵建設的性價比問題，越發顯現。

胡剛告訴記者，軌道交通建設造價高昂，后期運營成本居高不下，單靠票務收入僅能覆蓋少量運營支出，長期給地方財政帶來壓力。“嚴控低效重大基建項目，是防范財政風險的必然舉措。”

首先是造價高昂。以佛山地鐵為例，2期規劃總長度115.8公里，總投資772.13億元，意味著規劃平均每公里造價在6.6億元以上。這甚至已經是國內地鐵建設中，不算貴的一檔。國家發改委2018年批復顯示，上海軌道交通19號線線路長44.5公里，總投資605.24億元，規劃的每公里造價去到10億元以上。

而根據多家地鐵集團委托出具的跟蹤評級報告，一般而言，地鐵建設的項目資本金，多由所在地區財政承擔。

此外，運營成本也是筆不小的數目。洪晨俞、潘斌2026年發表于《城市交通》雜志的論文顯示，地鐵運營成本包括日常運營成本(職工薪酬、能耗成本、日常維修保養等)、大修和架修、資產更新、追加投資等費用。建成后30年運營資金需求約為建設投資的2～3倍，平均每年運營資金需求占建設總投資的5%～10%。而在年報中，2024年，佛山地鐵軌道運營的成本就達到22億元。

高昂成本下，地鐵的運營收入不甚理想。南都此前報道，地鐵票務收入往往難以覆蓋其運營支出，這與地鐵定價遵循公益性原則相關。仍以佛山地鐵為例，2024年，如果希望單純依賴票務收入覆蓋佛山地鐵營業成本，平均每人次票價要來到至少14元的水平，需按當前票價漲價約6倍。

因此，近年來，一些城市正采取“短里程漲價、長里程降價”等方式，謀求地鐵票價調整。2023年，廣州修改地鐵“滿15次6折”優惠為“滿80元8折、滿200元5折”。2026年，又將地鐵票價機制優化列入重大行政決策事項目錄。

2025年4月，昆明公告表示，隨著經濟社會發展，地鐵運營各類成本不斷攀升，有必要調整地鐵票價；7月，重慶市發改委發布《關于完善重慶市城市軌道交通票價機制的通知》，部分區間票價有所上漲。

挑戰

以軌道建設撬動土地增值、反哺運營的模式或難持續

站城一體化開發曾被寄予厚望。包括深圳地鐵集團、成都地鐵集團在內的一些地鐵集團，通過站城一體化開發在內的手段，在營收方面取得了一定成功。《成都軌道交通集團有限公司公司債券年度報告(2025年)》顯示，該集團在站場綜合業務開發方面實現營收84.61億元。

但從2024年財報顯示，對于我國更多地鐵集團來說，相關業務仍難以完全覆蓋運營形成的收支缺口。

或因上述多種原因，政府補貼成為企業運營的重要收入來源之一，形式包括票款補貼、利息補貼等。《廣州地鐵集團有限公司2020年度跟蹤評級報告》提到，政府通過補助方式，彌補廣州地鐵集團業務虧損以及支持正常運營發展，2019年及2020年1-3月，公司其他收益分別為9.07億元和0.39億元，主要系票價補貼、利息補貼和安檢補貼。《南京地鐵集團有限公司2023年度跟蹤評級報告》則顯示，2022年，公司確認政府補貼50.06億元。

此外，政府還會給予政策性補貼。《貴陽市城市軌道交通集團有限公司2021年度跟蹤評級報告》中提到，這種模式下，政府不直接以資金方式給予運營主體補貼，而是通過注入沿線的土地資產、土地及房地產開發權等，以豐富運營主體的收入結構，并提升其經營性業務利潤規模。

補貼非無根之木。曾經，“地鐵一響，黃金萬兩”的說法并非戲言。2004年，當時在深圳地鐵公司任職的鄒衛發表論文稱，政府通過加大對城市基礎建設財政支出來擴大內需。其測算，深圳規劃到2010年建成全長超238公里的軌道交通網絡，共需投資525億元，按平均每年修建20公里來計算，每年需投入50億左右來建地鐵，可帶來可觀的城市GDP增長，提供超40萬個就業崗位。

此外，其分析認為，地鐵建設帶來沿線用地規劃調整，將實現沿線土地地價提升。也因包括這一因素在內的多種原因，地鐵建設一度成為熱潮。

但這一路徑正面臨挑戰。胡剛向記者分析，以往依靠軌道建設撬動土地增值、反哺運營的模式，受國內相關行業市場深度調整影響，或難持續。此外，其指出，國內城鎮化從外延擴張轉向內涵提質，遠郊區域人口集聚放緩，部分線路已出現客流不足、資源閑置。“上馬地鐵項目的熱潮正退去。”胡剛認為。

專家

構建多層次、一體化城市公共交通體系

此外，多數城市地鐵客流長期不達標，一定程度上削弱了地鐵作為民生服務產品的社會效用。

中國城市軌道交通協會發布的《城市軌道交通2025年統計和分析報告》顯示，2025年，全國地鐵平均客運強度為0.73萬人次/公里·日，包括天津、濟南、鄭州在內的許多城市，都達不到0.7萬人次/公里·日標準。

具體到佛山，2025年，在廣佛線運營數據全算進廣州的情況下，佛山地鐵的客運強度僅為0.27萬人次/公里·日，在列入統計的41個城市中，倒數第三。即便將廣佛線數據納入統計，2026年4月，在交通運輸部的統計榜單里，佛山城市軌道交通的客運強度也僅為0.37萬人次/公里·日。這或與佛山城市軌道交通線路通達區域有關。目前，佛山共運營有佛山地鐵2號線、3號線，南海有軌電車1號線，以及廣佛線、廣州地鐵7號線。這些線路的站點集中在禪城、南海、順德三區，但幾個人口密集的鎮街，目前處于軌道交通站點覆蓋的空白地帶。

即便從這些鎮街的靠邊界地帶測算，前往最近地鐵站的直線距離也普遍不短。地圖測距顯示，容桂街道近邊界靠容桂水道位置距順德學院地鐵站，直線距離約2.8公里；西樵鎮靠龍灣大橋位置，距南莊站直線距離約2.4公里，荷城街道規劃中的2號線二期站點仍未建成……若計入實際路網繞行，居民前往地鐵站的距離更長。

此前，佛山大學交通規劃研究所所長曾小明在接受南都記者采訪時，曾分析地鐵客流強度遇冷原因。其認為，佛山地鐵初步成網，地鐵換乘條件不佳，可達性尚不足，吸引廣大市民使用地鐵作為日常通勤的主要交通工具的條件不成熟，且地鐵經過站點周邊很多地方沒建沒，缺乏足夠人氣。

針對客流強度不足問題，2025年，佛山地鐵回復南都表示，將采取加緊推進3號線南北段貫通運營，完善地鐵與地面公交信息交互，推動“站城一體化”建設等手段，吸引更多市民選擇地鐵出行。另據佛山本地媒體，佛山地鐵3號線目前已開始跑圖，預計今年6月30日前全線貫通。

新審批形勢下，類似佛山等地鐵線網不完善，客流強度待提高城市，下一步方向在哪里?胡剛表示，短期可以通過調整行車組織、完善接駁體系提升客流，深挖站點商業、廣告、上蓋物業等多元收益，降低財政補貼依賴；中期堅持量力而行，僅針對中心城區開展線路補點加密，城市外圍選用造價更低、適配性更強的輕量化交通制式，新項目推行分期建設、動態評估機制。

“從遠期來看，需要堅持客流導向、效益優先原則，同步統籌輕軌、快速公交、非機動車等多種出行方式，構建多層次、一體化的城市公共交通體系。”胡剛表示。

鏈接

“52號文”要點梳理

●申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入要在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上，初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次。

●原則上本輪建設規劃實施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。

●嚴格防范因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批(核準)其新項目。

南都調研 總第951期

采寫:南都記者 唐宇松

攝影:南都記者 鄭俊彬