當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展也從大規模增量擴張階段轉向以存量提質增效為主的階段，推進城市更新成為城市工作的重要抓手。

5月28日，國務院發布《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。作為我國首部專門針對城市更新的國家級專項規劃文件，《規劃》釋放出明確信號：未來五年，我國城市更新將從單一功能的改造，轉向民生改善、文化傳承、生態優化、產業激活等多維協同、全面升級的新階段。

這場推動城市從“有沒有”向“好不好”深刻轉型的系統變革，將對城市發展產生怎樣的深遠影響？

在清華大學中國新型城鎮化研究院院長尹稚看來，隨著中國人口總量增速和城鎮化率增速相繼邁過拐點，城市更新正成為新型城鎮化“下半場”的主戰場。

他在接受城市進化論專訪時表示，我國城市發展的邏輯正從過去依賴“土地經濟”的增長模式，逐步轉向創新驅動的高質量發展，城市開發建設方式也將更加聚焦于滿足民眾實際需求。

同時，他也指出，城市更新是一項復雜的系統工程，它“不是一項疾風暴雨式的大規模運動，而是循序漸進、水漲船高的過程”，需要政府、市場、社會等多方主體的共同參與。

提升存量資源品質和使用效率

城市進化論：從“十四五”規劃綱要提出“實施城市更新行動”，到“十五五”規劃綱要進一步明確“高質量推進城市更新”，再到此次《規劃》出臺，如何看待城市更新在我國城市發展中的重要作用？

尹稚：本質上來說，最新的《規劃》與此前中央城市工作會議保持了連貫性，總體上是落實“兩個轉向”，即我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

“兩個轉向”的形勢判斷，是基于我國人口形勢、產業聚集、勞動力資源等多方面因素的變化作出的。在此判斷下，原先大規模擴張式的新城新區建設時代已基本結束。

如何用好城市存量資源，提升品質和使用效率，成為2035年之前這十年需要考慮的主要問題。

正因如此，“十五五”作為轉型起步的關鍵五年顯得尤為重要，一旦開好頭、打好樣，未來“十六五”“十七五”將能持續做下去，精準實現“一張藍圖繪到底”。

圖片來源：新華社

城市進化論：《規劃》提出了到2030年“城市開發建方式轉型初見成效”的目標，如何理解這一轉型的內涵？

尹稚：改革開放以后很長一段時間里，我國城市發展面臨的主要矛盾是全方位的資本短缺。我們現在稱之為“土地經濟”的這套打法，解決了居民住房嚴重短缺的問題，也解決了城市建設和維護資金短缺的問題。

但隨著城鎮化進程不斷推進，城市增量建設的空間已經非常有限。城市發展在“以地生財”和創新驅動之間出現了再平衡，城市的發展邏輯從原來偏重資本增值，轉向依靠實體經濟創造財富。下一步城市開發建設方式轉型的方向，也將更多轉向回應方方面面的真實需求。

比如，住宅本身具備資產價值的雙重性，既有使用價值，也有資產價值，在住房短缺時代，資產價值的增值速度和前景不斷上升。未來，住宅的增值空間被日益壓縮，市場也將更多回歸到實實在在的居住需求上來。

推動超大特大城市“瘦身強核”

城市進化論：我們注意到，在《規劃》提出的重點任務中，培育壯大城市發展新動能被放在首位，強調要“推進超大特大城市治理現代化，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”。未來超大特大城市發展將如何轉變？

尹稚：超大特大城市的轉型之路，其實已經走過多年，比如北京推進減量發展、上海減少土地擴張等。

以北京為例，作為全國首個減量發展的超大城市，自新版城市總體規劃實施以來，北京有序疏解非首都功能，拆除違法建設超2.38億平方米，騰退土地超275平方公里，城市發展逐步轉向“精耕細作”。

對于超大特大城市而言，一方面要通過“瘦身強核”，做強做精核心功能；另一方面，推動非核心功能向更好的價格洼地疏解，也有利于帶動周邊城市發展，避免出現“一城獨大”“吃干榨凈”的現象。

這種分工協作與空間優化，有利于實現組團式網絡化發展，進而推動人工建成環境與自然環境交織融合，改善人與自然之間的互利關系，使整體人居環境更加宜居。

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現階段而言，超大特大城市的高強度建設，帶來了人口的高度集聚，也攤薄了人均資源擁有量，還有不少民生短板需要補齊。在進一步加強城市發展的安全與韌性、推動城市發展更加綠色低碳方面，還有很長的路要走。

當然，這些城市往往也是創新高地，通過數字化、智能化技術實現精細化治理，也是其優勢所在。一旦有所突破，就能很快推廣復制。

城市進化論：《規劃》強調要推動城市特色化發展。與超大特大城市相比，縣城和小城鎮的城市更新，重難點在哪里？

尹稚：縣城與小城鎮在城市更新方面，最大的問題是基礎設施和公共服務能力不足。從清潔飲用水、雨污分流、排水體系、洪水和內澇防治等角度看，相當一部分縣城和小城鎮基礎設施還沒有達到正常標準，欠賬較多。

因此，實現縣城和小城鎮基礎設施水平和公共服務能力的“雙提升”非常重要。這個“雙提升”，也意味著其社會和經濟承載能力的“雙提升”。

只有實現這兩個“雙提升”，當超大特大城市進行非核心功能疏解轉移時，周邊中小城市才具備足夠的承接能力，區域發展動能也才能順暢地從中心城市向周邊區域擴散。

不過，單靠縣城和小城鎮自身的力量實現提升難度較大，未來應更加注重與高能級城市間的合作，解決其發展動力欠缺和不足的難題。

用一句形象的話來講，就是要學會“傍大款、抱大腿”，主動在更大空間尺度和發展方向上尋找“外援”，引入外部發展動力。這是推進縣城和小城鎮城市更新的重點、也是難點所在。

注重發揮社會資本的獨特作用

城市進化論：《規劃》提出，在城市更新中培育創新生態。這一過程中如何避免“重改造輕產業”，真正形成可持續的產業生態？

尹稚：城市更新既要破解當下的存量問題，也要面向未來日益增長的發展需求。

當前，首發經濟、銀發經濟、冰雪經濟、低空經濟、賽事經濟、體驗經濟等新產業、新業態層出不窮，且迭代速度極快。在這樣的趨勢下，高質量的城市更新必須確立更綜合的目標，實現生活與生產融合、產業發展與城市繁榮同步等。

從近年來的實踐來看，城市更新項目中業態策劃優先、中長期運營評估優先已成常態。經驗證明，重改造輕產業，或者說重建設輕運營，這種發展方式在城市更新中是行不通的。唯有不斷挖掘優質資產的增值服務潛力，切實提升資產的綜合價值，才能實現項目的可持續發展。

在這一過程中，尤其要注重發揮社會資本的獨特作用。在過往成功實踐中，社會資本的核心貢獻往往不在于單純的重資產投入，而在于其敏銳的市場嗅覺——即如何通過精準策劃新業態、新產品，為城市更新注入源源不斷的內生動力。

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城市進化論：當前城市更新還面臨哪些主要挑戰？如何突破瓶頸、創新發展？

尹稚：目前，城市更新越來越多地從“點狀改造”走向“片區更新”。這一轉變看起來簡單，實踐中需要突破很多難題。

比如不同的土地性質對應不同的使用年限，當項目需要匯集政府、企業、社會資本的力量共同推進時，投資高度多元化，產權難以厘清。這背后不單單是技術挑戰，還需要大量法律法規創新支持。

在我參與城市更新的實踐中，感受最大的問題是如何破解巨大的資金需求與日益增長的城市更新需求之間的反差。

《規劃》的總體要求提到，“盡力而為、量力而行”。這意味著城市更新不是一項疾風暴雨式的大規模運動，而是循序漸進、水漲船高的過程。

我經常講的一個觀點是：城市不死，城市更新就不會停止。任何一次更新，都是根據當時所具備的資源來推動。當需求提升了，功能就跟不上了，更新便會不斷地滾動下去，用更高的標準、更新的建設質量、更好的功能品質，替代原來不合時宜的設施和配置。

毫無疑問，任何一項城市更新，最終目的是綜合性資產保值增值。這類增值不僅僅與建造質量相關，更多還與維護運營關系密切。這意味著城市更新不是短時間完成的，而是一個可持續發展的過程。