美國國會正在失去對國家財政支出的控制權(quán)嗎？眾議院軍事委員會主席邁克·羅杰斯表示，超過1萬億美元的五角大樓預(yù)算已成為“新常態(tài)”。

但到目前為止，議員們?yōu)榇瞬坏貌粻奚豁棏椃ㄙx予的核心權(quán)力：決定聯(lián)邦資金如何使用的能力。此前，國會采取了前所未有的做法，通過黨派色彩濃厚的預(yù)算協(xié)調(diào)程序，而不是需要兩黨共識的常規(guī)撥款程序，批準(zhǔn)了一項超過1萬億美元的國防預(yù)算。

此舉大幅擴大了五角大樓在不同賬戶之間調(diào)撥資金的能力，而國會提供的指導(dǎo)和監(jiān)督卻十分有限。這意味著立法部門在憲法規(guī)定的財政支配權(quán)上作出了重大讓步。這種情況很可能在下一個財政年度延續(xù)下去。

若要落實特朗普總統(tǒng)提出的1.5萬億美元國家安全預(yù)算請求，國會需要批準(zhǔn)五角大樓基本預(yù)算1.1萬億美元、國家核安全局核武器項目416億美元、其他國防活動119億美元，以及再通過預(yù)算協(xié)調(diào)程序為五角大樓額外撥款3500億美元。但預(yù)算協(xié)調(diào)并不是唯一一個讓控制權(quán)從國會轉(zhuǎn)向行政部門的工具。

眾議院版本的《國防授權(quán)法案》是年度國防政策法案，其中包含數(shù)項可能進(jìn)一步將權(quán)力從國會轉(zhuǎn)交給五角大樓的條款。具體而言，第813條和第818條將擴大“其他交易”機制的使用范圍。這類安排屬于非傳統(tǒng)協(xié)議，主要用于研發(fā)和原型開發(fā)，允許五角大樓繞過通常的競爭要求和成本透明度要求。第818條還允許采購項目組合主管將最多10%的研發(fā)資金轉(zhuǎn)入相應(yīng)的采購賬戶。

負(fù)責(zé)起草國防撥款法案的議員對此表示反對。參議院撥款委員會明確寫道，規(guī)劃、編制、預(yù)算與執(zhí)行委員會關(guān)于設(shè)立特殊重新編程權(quán)限的建議，缺乏充分依據(jù)。委員會指出，五角大樓并未充分使用現(xiàn)有的調(diào)撥權(quán)限，并質(zhì)疑進(jìn)一步賦予五角大樓更大調(diào)撥權(quán)究竟能實現(xiàn)什么，“除了減少向國會通報的次數(shù)并削弱監(jiān)督之外”。

根據(jù)第818條，項目組合采購主管在調(diào)撥資金前，必須至少提前15天通知國會國防委員會及五角大樓部分官員。即便如此，這項條款的潛在影響依然很大。例如，政府推動的、頗具爭議的多層導(dǎo)彈防御系統(tǒng)“金穹”的研發(fā)預(yù)算至少為175億美元。

這筆資金分散在多個項目組合中，包括天基探測與瞄準(zhǔn)，以及導(dǎo)彈預(yù)警與跟蹤。按照該條款，項目組合主管可以將其中相當(dāng)一部分資金轉(zhuǎn)向武器生產(chǎn)。考慮到該項目規(guī)模龐大，而部署何種系統(tǒng)、部署多少套系統(tǒng)等細(xì)節(jié)仍不明確，這將構(gòu)成重大變化。

國防和科學(xué)界的專家普遍認(rèn)為，“金穹”在技術(shù)上難以實現(xiàn)。在這一防御系統(tǒng)尚無技術(shù)設(shè)計方案的情況下，長期成本估算充其量也只是推測。即便如此，國會預(yù)算辦公室仍根據(jù)政府在第14186號行政命令《美國鐵穹》中列出的目標(biāo)預(yù)測，該項目未來20年的成本至少將達(dá)到1.2萬億美元。

納稅人理應(yīng)擁有這樣的民意代表：他們不僅審查五角大樓預(yù)算總額，也審查預(yù)算的構(gòu)成。尤其在武器采購問題上，這一點格外重要。并非所有研發(fā)或原型開發(fā)活動最終都會走向采購。這不是采購體系的缺陷，而是其內(nèi)在設(shè)計的一部分。它可以防止納稅人的錢被投入到不必要、不可靠或成本過高的武器系統(tǒng)中。

審慎討論是實現(xiàn)高效軍費支出的必要條件，尤其是在通過“其他交易”協(xié)議開展研發(fā)或原型開發(fā)時更是如此，因為這類協(xié)議通常不受標(biāo)準(zhǔn)采購法律和法規(guī)約束。

今年，眾議院和參議院正在分別推進(jìn)各自版本的《國防授權(quán)法案》。議員們有理由關(guān)注政府對預(yù)算協(xié)調(diào)程序的過度依賴。許多議員無論對國防開支持何種立場，都認(rèn)為預(yù)算協(xié)調(diào)并不適合作為國家安全預(yù)算的工具，因為它會限制國會的指導(dǎo)作用，并扭曲政策優(yōu)先次序。

因此，國會今年在考慮如何落實政府提出的國家安全預(yù)算請求時，也必須警惕那些會把更多權(quán)力進(jìn)一步讓渡給行政部門的立法提案，因為這將削弱國會對五角大樓支出性質(zhì)和方向的控制。