國研視點

圖片來源/新華社

核心觀點：

準確把握好我國土地市場構建的歷史規律，堅持歷史邏輯；準確把握好我國土地市場構建的原理方法，創新理論邏輯；準確把握好我國土地市場構建的合理操作，重視實踐邏輯。

■秦中春

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視堅持和發展馬克思主義政治經濟學工作，明確要求提煉和總結我國經濟發展實踐的規律性成果，把實踐經驗上升為系統化的經濟學說，不斷開拓當代馬克思主義經濟學新境界。改革開放后我國的土地大市場構建是一個重大現實難題，難能可貴的是全國城市改革發展在這方面已實現突破。總的看，從1987年起我國對城鎮土地大市場構建的探索、建立和完善來之不易和成功有效，其實踐是有歷史性、科學性、合理性和開創性的，可基于堅持和發展馬克思主義政治經濟學，從思想理論操作上進行深入提煉并從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯上進行完整解釋。對此要完整準確把握，以指導新的改革實踐。

準確把握好我國土地市場構建的歷史規律，堅持歷史邏輯

從歷史考察看，新中國成立后，我國土地市場的構建有特殊性，需要力求符合歷史規律。在全國城鎮土地大市場的構建上，是有三個社會進步內在要求的。一是把新中國成立直到改革開放初期的社會情況作為起點，把堅持和發展馬克思主義政治經濟學作為原則，把實行社會主義土地公有制作為基礎，深入把握對整個土地市場建設影響深遠的制度理想和長期不變的制度根基。

二是把依法構建全國統一、開放、競爭、高效的土地市場作為標準，把改革開放后的有領導有組織有規范地正式構建土地市場作為突破口，把科學構建具有先進性的社會主義土地市場、在改革中把激勵機制搞對和大幅提升土地資源配置效率（招引高效率經營主體并充分發揮其在現代化經濟增長中的積極作用）又增進土地利益分配公平（讓獲得土地使用權的人支付合理足夠代價及實行分類保供）作為要求，大力推進由國家、政府和集體在土地市場建構中發揮積極作用以加強基礎設施建設及完善公共服務、由個人及家庭和單位通過市場競爭交易分配和使用土地以創造新增加值，以及在個人及家庭和單位之間建立對土地使用的排他性以獲得收益保證等。

三是把與時俱進更好保障國家經濟建設、糧食安全和社會發展的用地需要、控制土地成本和提高土地流轉效率及土地利用率作為目標，把激勵勤勞創新致富、打破“平均分配”“大鍋飯”、加強耕地保護和處理好政府與市場關系等作為任務，把著力化解我國新時代土地市場構建的主要矛盾及矛盾的主要方面作為重點，不斷完善全國土地市場體系建設。

從歷史邏輯分析，我國城鎮土地大市場構建的基本思路符合歷史規律。從馬克思主義基本原理的角度看，這項改革后形成的新土地制度體系與以前相比，不是完全推倒重來或“改旗易幟”，而是堅持“守正創新”及“大量推進理論創新、實踐創新、制度創新、文化創新以及其他各方面創新”，做到了既有重大變化、適應改革開放以后的時代變化需要不斷改革調整，又有所不變、在堅守新中國成立后確立的基本政治經濟制度及社會發展理想等方面一脈相承。

一方面，其改革是為了解決現實重大問題。主要是與時俱進搶抓我國在改革開放后出現的國內外發展機遇，及時有效保障工業化、城市化和其他國家經濟建設中的新土地供應、提升土地資源配置效率并處理好土地利益關系。在改革后的新土地制度體系中，對城市土地全民所有制進行完善，對農村土地集體所有制進行改變，對土地權利及轉移制度進行創新，改變了城鎮土地使用制度和配置體制，在土地資源配置中引入了市場機制，并建立了相關的土地利用規劃和用途管制、收購儲備、開發整理、土地金融制度等，創建了“新體制土地”及“新方式土地”，實現全國城鎮土地大市場從無到有、有效運行并在現代化經濟增長中發揮重要作用。

另一方面，其改革不是“改旗易幟”。在改革后的新土地制度體系中，堅守了中國共產黨的領導和走社會主義道路，把土地作為生產資料并實行社會主義公有制，把土地制度作為調節生產關系及社會關系的基礎工具，貫徹“社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則”，堅持和發展勞動價值論及價值規律在經濟中發揮調節作用的理論，處理好土地要素和勞動要素在收入分配中的關系，推動將土地成本及土地要素的收入分配降到最低、提高勞動者收入及勞動要素的收入分配，努力“建成繁榮幸福的社會主義社會”。

準確把握好我國土地市場構建的原理方法，創新理論邏輯

從理論考察分析，改革開放以來，我國土地市場的構建具有復雜性，需要注重科學合理先進。在全國城鎮土地大市場的構建上，是有四個原理方法應完善創新的。一是在土地市場建立上拓展關聯因素，創新理論框架，把改革土地資源配置體制并處理好土地利益關系作為關鍵。它以新中國成立和土地公有制為背景，考慮土地作為準公共物品的特殊性，在改革中聯系過去、現在和未來，重視人的差異、地的差異、產權的差異和市場的差異等，從改革土地使用制度入手，完善城市土地公有制并改變相關農村土地的集體公有制，由國家牽頭組織改革土地資源配置體制，推動構建全國統一、開放競爭、有效高效的土地市場，更好保障國家經濟建設、糧食安全和社會發展的用地需要。

二是在土地產權改革上實行“特定兩權分離”，更好發揮政府作用，組織招引高效率經營的社會個體并充分發揮其在現代化增長中的作用，鼓勵勤勞創新致富，推動土地公有制的完善并發揮比較優勢。這一權是排他性有限期個體土地使用權（城鎮國有土地使用權及其收益和處分權，交易產生、由個體所有），是可流轉的新產權及市場交易對象。另一權是土地的外部性處理權，即土地使用的排他性設置、排他性個體選定及剩余權（政府行使、由國家及社會所有），它不流轉。具體由國家在征地補償后對新的土地所有權進行拆分并將新產權的界定和流轉合二為一，構建全國統一的一級土地市場，并在此基礎上發展二級土地市場等。

三是在土地資源配置上區分兩種體制，明確其運行邏輯和所產生的土地權利有本質不同，推動土地市場的公平競爭并保護新土地產權競買方的合理權益。這一種體制是對土地由國家及集體進行行政分配及行政安排，實行土地無償使用、封閉管理、堅持公平共享，按行政邏輯運行，其個體土地權利的性質為“國家制造的所有權”或“由國家分配的土地權利”。另一種體制是對土地在國家及政府依法組織管理下由市場配置及競爭交易，實行土地有償使用、開放競爭、堅持優勝劣汰，按市場邏輯運行，其個體土地權利的性質為“交易產生的所有權”或“從市場買的土地權利”。

四是在土地交易價格形成上遵循價值規律，強調地價由凝結在土地供給中的人的勞動（包括周邊土地基礎設施建設及公共服務改善的勞動積累或成本分攤）和市場供求關系決定，并由國家進行宏觀調控和分類管理，著力降低土地成本及對土地要素的收入分配、提升產業就業發展競爭力和增加勞動收入及對勞動要素的收入分配。在實際運行中，具體地價主要采取招拍掛及協議出讓方式確定，其中交易底價為成本價格，主要反映凝結在土地供給中的人的勞動投入積累（直接成本等），而實際交易價格與交易底價的差額主要反映市場供求關系的稀缺性并由國家進行調控管理。

從理論邏輯分析，我國城鎮土地大市場構建的總體設計是科學合理的。從現代經濟學的角度看，它來源于土地資源的稀缺性和土地作為準公共物品的特殊性，以及由國家牽頭組織推動土地資源優化配置。土地的所有權具有復雜性，設立所有權的目的在于處理人與人的關系，方式是設置排他性使用權和處理與這種權利有關的外部性。由于土地有準公共物品性質，土地的所有權實際上由“個體土地使用權”和“土地使用的外部性處理權”構成，前者為使用土地的人所有，后者為與土地使用有關的人所有。

一方面，在理論框架上，我國土地大市場的構建涉及土地所有權制度變革。對公有土地的所有權進行改革完善，要拓展關聯因素，重視人地差異及市場差異等，首先應處理好使用土地者的個體利益和與土地使用有關的其他個體利益的關系。這二者之間是存在矛盾沖突的，難以由政府代表國家或社會清晰界定新土地產權然后政府從經濟活動中退出、做到既提升效率（將土地資源優先配置給土地經營效率最高的人）又增進公平（讓獲得土地使用權的人支付合理足夠代價及實行分類保供）。在城市土地改革中，由于實施了土地有償有限期使用制度并建立國家統一規范的城鎮土地一級市場，土地的所有權演變為由“排他性有限期個體土地使用權”和“土地使用的排他性設置、排他性個體選定及剩余權”構成，前者為新土地使用者所有，權利的性質和內容是“交易產生的所有權”；后者為與土地使用有關的人或社會所有及由國家控制、縣以上政府等具體代表行使，權利的性質和內容是“土地使用的外部性處理權”，包括土地利用規劃及用途管制、土地利益調控、土地金融服務、基礎設施建設和公共服務改善等。

另一方面，在實踐操作中，我國土地大市場的構建現實問題很多。對公有土地配置體制進行改革，要適應社會需求，推動效率提升，切實保障公平，有效破解難題。從城市土地改革的過程看，國家從改革土地使用制度入手，實行新老劃斷，建立土地資源配置新體制及相應運行機制，新土地使用者享有對特定土地的“排他性有限期個體使用權”的所有權，它來源于市場競爭交易“買”而不是由政府行政體制“分”，是由國家立法規范、政府組織管理服務與公開市場交易共同形成的，是一種很稀缺的新土地產權，在整體上是“交易先于產權”或者“交易是新產權界定的必要組成部分”，較好地解決了新土地產權給誰不給誰及其成本價格如何確定等難題。改革后，國家加強了對城市地價的管理調控，因為城市地價其實是對城市基礎設施建設及公共服務改善的外部性成本與相關的排他性使用土地供應的稀缺性程度的某種反映。這項改革轉變土地使用和配置體制，發揮高效率經營個體作用，實現經營性土地使用的外部性內部化，重塑了個人與社會的關系。

準確把握好我國土地市場構建的合理操作，重視實踐邏輯

從實踐考察分析，在改革開放中，我國土地市場構建有具體性，需要強調統籌有效操作。在全國城鎮土地大市場的構建上，是有四個操作關鍵需深入考慮的。一是由國家牽頭改革，黨和政府加強領導組織推動，農村集體組織參與協調，借鑒香港土地市場構建的經驗教訓，著力建設全國統一的一級土地市場，在此基礎上發展二級土地市場等。它不同于主張先清晰界定產權然后再發展市場交易的一般思路，改變了“產權界定→自由流轉”的二分改革法，富有智慧而且快速。

二是在政府部門組織推動下，對我國城市土地改革前后的土地所有權進行重新劃分和歸類管理。它把新中國成立以后的土地所有權按照所有權的性質和國家的控制角色劃分為“國家制造的所有權”（老土地所有權）和“交易產生的所有權”（新土地所有權）兩種類型，把新中國成立初期的農民個體所有權和現行的農村集體所有權以及城市改革以前的國家所有權都歸屬于“國家制造的所有權”，而不是“交易產生的所有權”；把城市土地改革以后經過土地出讓形成的“城鎮國有土地使用權”歸屬于“交易產生的所有權”，即新土地獲得者及使用者依法享有對特定城鎮國有土地的“排他性有限期個體土地使用權”的所有權；當然，城市土地改革以后，除了形成“城鎮國有土地使用權”外，還形成“土地使用的外部性處理權”，即“土地使用的排他性設置、排他性個體選定及剩余權”，由國家或社會所有及政府依法代表行使。

三是著重推進有組織的土地集中，按“老人老辦法”（政府行政安排又與時俱進）原則，由地方政府代表國家實行土地公征及補償安置。它解決新土地來源問題，對抗“土地私有化”，保護勞動者利益，符合“帕累托優化”。

四是著重推進企業化的土地經營，按照“新人新體制”（開放競爭交易及分類保供）原則，在對土地進行整理規范和規劃分類后，對新用地者供地實行招標、拍賣、掛牌及協議出讓及轉讓。它推動城鎮面貌快速改善，促進工業化快速發展，使土地資源配置效率顯著提升。

從實踐邏輯分析，我國城鎮土地大市場構建的主要做法有實踐推廣價值。從馬克思主義方法論的角度看，這項改革的過程是從“摸著石頭過河”逐步轉向頂層設計、全面推廣和不斷完善的，在改革中堅持了改革和法治相統一、破和立的辯證統一、改革和開放相統一、中央研究決策部署和各部門各地區各單位貫徹落實的統一，有力解決改革開放后全國各地加快工業化發展、城鎮化建設及大規模農業剩余勞動力轉移就業創業安居等過程中的新土地供給來源與土地資源優化配置的突出矛盾問題，調動各方面的積極性特別是地方政府具體組織操作的積極性。

一方面，其改革方案實行新老劃斷，兼顧個人、集體、單位、國家的利益，重視破解土地所有者及使用者之間的相對獨立利益不平衡。主要是對依法組織征地、對土地開發整理規劃規范、合理出讓土地等進行統籌考慮，同時用新體制建立的收益來彌補老辦法調整的成本，既有利于“新人”用地、引入“新人新體制”、促進創新創業，又惠及“老人”退地、實行“老人老辦法”、堅持公平共享，還考慮了“其他人”的合理利益及積極參與，特別是相關基礎設施建設和公共服務改善及就業社保改善等的資金籌集使用，由國家牽頭改革和黨和政府加強領導組織管理規范。

另一方面，其改革操作的最重要主體是縣級以上地方政府，迄今全國設2846個縣級行政區及333個地級行政區和4個直轄市等。主要是這些政府部門的政策貫徹落實能力和綜合解決難題（特別是化解“老人”退地矛盾糾紛和推進土地使用從分散細碎轉向優化布局集約節約）的能力較強，由其負責具體組織協調建立運行一級土地市場及發展二級土地市場等，有利于國家進行集中統一管理，而不同地方之間又有激烈的競爭關系，是一種較好的市場構建組織管理運行架構。

（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部二級巡視員、研究員）

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