孔 鋒 李小云

在全球氣候變暖趨勢持續、極端災害頻發的大背景下，大力推進全球南方災害治理，已然成為完善全球防災減災體系、推進全球可持續發展的關鍵環節。相較于發展水平更高、綜合實力更強的全球北方，全球南方以廣大發展中國家、最不發達國家和小島嶼發展中國家為主體，在災害風險層面呈現出高暴露、高脆弱、高損失、低韌性的典型特征，南北之間的風險分化格局十分突出。

全球南方災害風險特征凸顯

有統計顯示，1995至2024年全球累計發生9700多起極端天氣事件，超過70%的災害暴露壓力集中在全球南方國家。結合1993至2022年氣候風險指數數據，全球極端天氣共造成76.5萬人遇難，其中全球南方國家死亡人數占比高達91%，全球北方國家僅為9%。從人口分布來看，全球南方約30億人口長期處于洪水、氣旋、熱浪等災害高危地帶。受地理環境、居住條件限制，全球南方洪水、干旱災害致死率達到全球北方的15倍，城市災害風險擴張速度也遠超北方。

從災害損失結構來看，南北差異同樣顯著。全球北方災害損失以經濟損耗為主，且災害損失占經濟體量比重偏低，即便遭遇強破壞力災害，也難以對整體發展造成沖擊。全球南方則呈現出人員傷亡慘重、相對經濟損失巨大的特點，極易因災害陷入發展停滯甚至倒退。

1990-2023年全球風暴災害累計經濟損失超2.3萬億美元，全球北方重大災害單次損失數額龐大，但占本國GDP比重普遍低于0.5%。而多米尼克、海地等南方國家，單次災害損失有可能超越全年GDP總量。同等強度的自然災害下，全球南方死亡率是全球北方的9倍以上，2022年巴基斯坦洪水、2023年利比亞強風暴，均造成數千至上萬人遇難，傷亡規模遠高于全球北方同類災害。更為嚴峻的是，全球南方普遍深陷災害、貧困相互交織的惡性循環，六成人口依靠農業維持生計，極端氣象災害常會導致農作物大幅減產，直接動搖民眾基本生計。同時，氣候相關債務不斷攀升，擠占了公共服務與防災建設預算，讓區域災害脆弱性持續加劇。

災害治理面臨多重現實挑戰

受多重因素影響，當前全球南方災害治理工作面臨多重現實挑戰，治理短板逐步凸顯。在治理體系層面，多數全球南方國家災害管理架構碎片化問題突出，跨部門協同機制不完善，基層防災力量嚴重缺位。八成以上最不發達國家尚未建成全國一體化災害預警系統，預警信息傳遞普遍延遲24至48小時，而全球北方已實現預警全覆蓋，可提前72小時發布精準預警。非洲國家非正規聚居區基礎設施簡陋，排水、抗震、防洪等配套設施缺失，再加上專業應急人才儲備不足，每十萬人口僅配備兩至三名專業救援人員，遠低于全球北方20至30人的水平，直接造成應急響應遲緩、搶險救援效率低下。

資金短缺是制約治理工作的核心難題。2025年全球南方氣候適應領域資金需求達到3000億美元，但實際到位資金不足500億美元，資金缺口超過八成。發達國家此前承諾的每年1000億美元氣候資金未能足額兌現，且多數資金以貸款形式發放，進一步加重南方國家債務負擔。資金分配結構也存在明顯失衡，僅有16%的氣候資金用于災害適應建設，社區基層防災項目更是難以獲得資金支持，小島嶼發展中國家每年防災資金需求占GDP比重超一成，僅憑自身財力根本無力承擔。

在技術領域，全球災害治理核心技術、相關專利大多被全球北方掌握，全球南方長期處于技術被動依賴狀態，高價引進的外來技術往往與本地地形、氣候條件適配性不足。加之全球災害數據資源被少數國家把控，南方國家無法獲取完整精準的本土災害數據，風險研判與規劃制定受到嚴重制約，本土流傳已久的傳統防災經驗也未能與現代技術融合運用，治理效能大打折扣。

放眼國際合作領域，當前全球災害治理規則與合作體系由西方主導，全球南方國家在國際機構中的話語權不足，自身發展訴求與利益難以得到充分重視。國際人道主義援助常常附帶政治條件，救援物資到位滯后，且援助多集中于應急物資補給，缺少對長期防災能力的扶持。區域內部協同同樣不足，部分跨區域防災合作機制長期停滯，南方國家之間未能形成聯防聯治的整體合力。

構建公平有韌性的全球災害治理體系

面對復雜嚴峻的災害風險與治理困境，全球南方需要結合自身發展實際，依托內部改革與外部協作，探索符合自身國情的災害治理發展路徑。

首先，筑牢本土治理根基，搭建多層級、一體化的災害治理體系。各國需立足頂層設計，整合應急、氣象、水利、農業等職能部門，建立常態化跨部門協調機制，厘清中央（聯邦）、地方、社區三級治理權責。重點強化基層防災能力建設，改造棚戶區、貧民區等危險區域基礎設施，組建社區應急隊伍，常態化開展防災科普與應急演練，同時深度挖掘本土傳統防災智慧，將傳統經驗與現代防災技術相結合，打造低成本、高適配的本土化防災方案。

其次，拓寬多元化融資渠道，破解資金瓶頸。全球南方國家需在各類多邊國際平臺協同發聲，督促發達國家全面履行氣候資金承諾，提高無償贈款占比。依托非洲聯盟、東盟、金磚國家等區域組織設立聯合災害治理基金，整合區域內資源開展互助救災，同時出臺優惠政策引導社會資本、私營企業參與防災基建、農業災害保險等領域，構建政府、市場、社會協同參與的融資格局。

再次，主動打破技術壁壘，推動技術自主研發與共享共用。各區域可聯合組建災害技術研發中心，聚焦簡易預警設備、抗災建材、抗旱作物等實用領域開展技術攻關，逐步提升自主創新能力。借助多邊合作框架推動發達國家落實技術轉讓義務，開放相關專利與技術服務，同時搭建獨立的全球災害數據共享平臺，打破數據壟斷，為風險評估、治理規劃提供數據支撐。

與此同時，全球南方要積極重塑國際合作格局，持續提升自身在全球災害治理體系中的話語權，在聯合國、氣候大會等重要場合統一立場，推動國際治理機制改革，保障發展中國家的決策權利與合理訴求。不斷深化南南合作，持續推廣防災技術交流、人才培養、聯合應急救援等合作模式，借鑒成熟的防災減災與災后重建經驗，搭建南南災害救援聯盟，強化區域應急聯動能力。推動國際援助模式轉型升級，摒棄不合理的附加條件，建立72小時快速應急援助機制，將援助重心從短期應急救濟轉向長期防災能力建設。

除此之外，全球南方還需加快治理理念轉型，推動災害治理從被動災后救援向主動事前預防轉變，合理調整財政支出結構，加大防災基礎設施、預警系統、農業抗災改造的投入力度。大力發展氣候適應性產業，培育生態農業、綠色基建等新業態，降低經濟產業對極端氣候的敏感度，同步完善糧食儲備、災害保險、民生救助等社會保障體系，從根源上切斷“災害致貧、貧困加劇災害”的惡性循環。

綜合來看，全球南方災害風險居高不下、治理難題重重，本質是全球南北發展失衡、國際治理體系不公的集中體現。推進全球南方災害治理，既需要當地國家立足自身、補齊短板、主動作為，也離不開全球北方切實承擔責任、兌現承諾。唯有全球各國攜手協作，不斷完善公平合理、協同高效的全球災害治理體系，縮小南北災害風險差距，才能全面提升全球整體防災減災韌性，共同守護全人類的生存與發展。（作者分別是中國農業大學國際發展與全球農業學院副教授，中國農業大學文科資深講席教授）▲