近日，國務(wù)院印發(fā)《城市更新"十五五"規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確提出到2030年城市更新行動(dòng)取得重要進(jìn)展，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。作為首份國務(wù)院層面出臺(tái)的城市更新專項(xiàng)五年規(guī)劃，錨定城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的新階段，為未來五年城市更新工作劃定頂層路線、明晰實(shí)踐遵循。

"十五五"時(shí)期，城市建設(shè)早已跳出單一工程建設(shè)范疇，轉(zhuǎn)向城市發(fā)展邏輯、建設(shè)模式的深層次變革。當(dāng)前，不少地區(qū)普遍面臨項(xiàng)目資金籌措承壓、社會(huì)資本參與意愿偏弱、產(chǎn)業(yè)落地支撐不足、長效運(yùn)營機(jī)制缺位等現(xiàn)實(shí)堵點(diǎn)，破解更新內(nèi)生動(dòng)力不足、長效運(yùn)營持續(xù)性欠缺難題，已然成為抓實(shí)城市更新質(zhì)效的核心抓手。立足國家規(guī)劃頂層部署，落地政策、雙資、產(chǎn)業(yè)、體檢協(xié)同發(fā)力的“四驅(qū)型城市更新”范式，正是破解現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)、系統(tǒng)性落地規(guī)劃部署的務(wù)實(shí)路徑。

以政策"組合拳"驅(qū)動(dòng)權(quán)益更新，夯實(shí)制度基礎(chǔ)

《規(guī)劃》立足頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)，明確構(gòu)建"中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市抓落實(shí)"的工作格局，建立"專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案"的實(shí)施體系，推動(dòng)項(xiàng)目常態(tài)化儲(chǔ)備和動(dòng)態(tài)調(diào)整，從制度層面破除城市更新落地的體制壁壘。

城市更新涉及規(guī)劃、土地、住建、財(cái)政、金融等多個(gè)領(lǐng)域，碎片化政策難以適配綜合改造需求，必須統(tǒng)籌政策資源、打好協(xié)同施策組合拳。一是要建立跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右協(xié)同；二是要圍繞規(guī)劃調(diào)整、土地利用、產(chǎn)權(quán)辦理、稅費(fèi)減免等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺(tái)配套政策。緊扣“落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策”“建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制”，通過落實(shí)建筑功能兼容轉(zhuǎn)換、土地復(fù)合利用，持續(xù)降低市場主體的制度性交易成本，為激發(fā)市場主體活力創(chuàng)造了基本條件；三是要充分調(diào)動(dòng)政府、市場主體、居民和社會(huì)組織各方積極性，健全“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與”實(shí)施模式，推動(dòng)城市更新從政府主導(dǎo)向共建共治共享轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由"要我更新"向"我要更新"的根本轉(zhuǎn)變，夯實(shí)全民參與的基礎(chǔ)。

以雙資"先手棋"驅(qū)動(dòng)空間更新，構(gòu)建可持續(xù)投融資體系

多元資金籌措與存量資產(chǎn)盤活是維系城市更新長效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵命脈。過去依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)開發(fā)收益的老路難以為繼，《規(guī)劃》將健全可持續(xù)投融資體系列為重點(diǎn)改革舉措，提出了系統(tǒng)性破解路徑。

多元資金籌措端，《規(guī)劃》明確允許通過地方政府專項(xiàng)債券支持符合條件的城市更新項(xiàng)目建設(shè)，并支持用作項(xiàng)目資本金；推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，支持城市更新企業(yè)發(fā)行公司債券和中期票據(jù)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的項(xiàng)目，允許采用綜合開發(fā)、銀團(tuán)貸款等市場化模式給予支持。專項(xiàng)債作為前端資本金、REITs作為后端退出通道，兩端打通，大幅拓展了城市更新融資工具箱。

存量資產(chǎn)盤活端，《規(guī)劃》提出具有突破意義的過渡期土地政策：利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)的，可在規(guī)定年限內(nèi)維持用地主體和規(guī)劃條件，過渡期滿通過租賃或協(xié)議出讓等方式完善用地手續(xù)；同步優(yōu)化土地整合、置換、聯(lián)合開發(fā)中的稅費(fèi)政策，打通"資源資產(chǎn)化"的關(guān)鍵路徑，實(shí)現(xiàn)存量低效資產(chǎn)在不立即變更規(guī)劃條件的前提下先行導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，有效緩解項(xiàng)目前期的政策風(fēng)險(xiǎn)和資金壓力。

踐行“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)金融化、金融資金化、資金項(xiàng)目化”的發(fā)展思路，通過科學(xué)劃定更新片區(qū)，統(tǒng)籌公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項(xiàng)目，增強(qiáng)整體收益能力。引導(dǎo)實(shí)施主體由傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)商向城市運(yùn)營商轉(zhuǎn)型，依托投資建設(shè)、運(yùn)營增值、再融資再開發(fā)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)存量空間提質(zhì)與資產(chǎn)保值增值的雙向賦能。

以產(chǎn)業(yè)"連環(huán)招"驅(qū)動(dòng)功能更新，培育城市發(fā)展新動(dòng)能

產(chǎn)業(yè)造血能力決定城市更新可持續(xù)生命力，《規(guī)劃》將"培育壯大城市發(fā)展新動(dòng)能"擺在重點(diǎn)任務(wù)首位，聚焦老舊街區(qū)廠區(qū)、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、低效樓宇等轉(zhuǎn)型升級(jí)，依托城市更新賦能新質(zhì)生產(chǎn)力落地，從政策層面確立產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)更新的發(fā)展導(dǎo)向。

地區(qū)實(shí)踐標(biāo)明，單純空間改造難以實(shí)現(xiàn)長效運(yùn)營，唯有前置產(chǎn)業(yè)策劃、錨定市場需求，才能激活存量空間價(jià)值。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)運(yùn)營前置理念，在項(xiàng)目策劃階段同步研判產(chǎn)業(yè)定位、運(yùn)營模式和市場前景，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯融入空間邏輯，推動(dòng)項(xiàng)目從單一土地收入平衡轉(zhuǎn)向全周期市場化運(yùn)營平衡。

緊扣規(guī)劃導(dǎo)向，依托老舊街區(qū)、閑置空間載體，因地制宜培育首發(fā)經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、賽事經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)等特色業(yè)態(tài)。聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興賽道，打造低成本、定制化產(chǎn)業(yè)培育空間，踐行 “騰籠換鳥、畝產(chǎn)增效”，引導(dǎo)資源要素向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。突破單地塊、單項(xiàng)目的局限，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，將關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)串聯(lián)成網(wǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、空間融合和功能融合，推動(dòng)更新項(xiàng)目從單點(diǎn)突破向區(qū)域聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

以體檢"指揮棒"驅(qū)動(dòng)要素更新，提升城市治理現(xiàn)代化水平

恪守“無體檢、不更新”工作準(zhǔn)則，，依托城市體檢精準(zhǔn)把脈城市病癥，是城市更新走向科學(xué)決策的基本前提。《規(guī)劃》明確提出全面開展城市體檢，健全城市體檢與城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制，建立完善"專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案"的實(shí)施體系，標(biāo)志著城市更新已從經(jīng)驗(yàn)決策走向數(shù)據(jù)決策。

嚴(yán)格落實(shí)“一年一體檢、五年一評(píng)估”的常態(tài)化機(jī)制，把體檢結(jié)果作為制定更新計(jì)劃、謀劃更新項(xiàng)目的重要依據(jù)，能夠有效避免盲目建設(shè)和重復(fù)投入，提高資源配置效率。《規(guī)劃》要求構(gòu)建可評(píng)價(jià)、可感知、可量化的城市體檢指標(biāo)體系，在住建部統(tǒng)一指標(biāo)基礎(chǔ)上因地制宜新增特色指標(biāo)，重點(diǎn)聚焦本地群眾“急難愁盼”問題、上年度分值偏低的領(lǐng)域，精準(zhǔn)匹配民生改造需求，持續(xù)監(jiān)測城市運(yùn)行短板弱項(xiàng)。

在成果轉(zhuǎn)化方面，《規(guī)劃》明確推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺(tái)，打造集約統(tǒng)一、數(shù)據(jù)融合、高效協(xié)同的城市數(shù)字底座，將體檢數(shù)據(jù)納入CIM平臺(tái)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。構(gòu)建從發(fā)現(xiàn)問題、制定行動(dòng)、實(shí)施項(xiàng)目到評(píng)估反饋的完整閉環(huán)，推動(dòng)城市更新從粗放管理走向精細(xì)化治理，不斷提升城市韌性、安全水平和治理效能。

四驅(qū)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)“十五五”城市更新高質(zhì)量落地

城市更新是一項(xiàng)長期工程，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。進(jìn)入“十五五”時(shí)期，城市更新正式告別大拆大建粗放模式，邁入存量優(yōu)化時(shí)代，由重建設(shè)轉(zhuǎn)向重運(yùn)營，由零散項(xiàng)目改造轉(zhuǎn)向全域系統(tǒng)更新。

“四驅(qū)型城市更新”通過政策驅(qū)動(dòng)權(quán)益更新、資金資產(chǎn)驅(qū)動(dòng)空間更新、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)功能更新、體檢驅(qū)動(dòng)要素更新，形成權(quán)益、空間、功能、要素四位一體、四維協(xié)同、四驅(qū)聯(lián)動(dòng)的實(shí)施框架，高度契合《規(guī)劃》提出的重點(diǎn)任務(wù)和政策舉措。對(duì)標(biāo)建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧現(xiàn)代化人民城市總目標(biāo)，統(tǒng)籌四驅(qū)聯(lián)動(dòng)，破解制度、資金、產(chǎn)業(yè)、治理各類難題，持續(xù)激活城市更新內(nèi)生動(dòng)力，以系統(tǒng)性思維推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)城市更新行動(dòng)不斷邁向高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展階段。

（來源：中國網(wǎng) 作者：趙文斌 系中國城市建設(shè)研究院有限公司黨委副書記、總經(jīng)理、總工程師；住建部生態(tài)與園林工程技術(shù)創(chuàng)新中心主任）