自20世紀20年代起，赫爾辛基的決策者就開始建立一套體系，確保在戰爭和自然災害期間，民眾仍有食物可供消費，國家經濟也能繼續運轉。最初，這只是為軍方和政府部門設立的糧倉，后來逐步擴展為一套復雜的供應商和保障系統，目的是確保糧食、疫苗等關鍵物資儲備充足。

促使歐盟為危機做準備的“警鐘”，來自一位芬蘭人。芬蘭前總統紹利·尼尼斯托于2024年發布了一份以其名字命名的報告，旨在為政策制定提供參考。

芬蘭從未停止為潛在危機做準備，即便是在和平時期也是如此。芬蘭農業部長薩里·埃賽亞對《歐洲動態》表示：“20世紀90年代，歐洲很多人相信，俄羅斯會逐步轉型為像其他歐洲國家那樣的民主國家。但芬蘭從未完全抱有那樣的信任。無論在公開場合還是政治層面，我們都強調睦鄰關系，但我們始終在為可能出現的中斷做準備?！?/strong>

芬蘭一直是歐洲少數幾個保留義務兵役制的國家之一，也長期儲備糧食、種子、化肥和燃料等關鍵物資。埃賽亞說，這套體系背后的理念是：一旦發生意外，國家必須能夠獨立生存?！胺姨m就像一座島。我們一邊是海，另一邊是俄羅斯?！彼€表示，地理條件使物流線中斷的風險非?，F實。自2023年以來，俄芬邊境一直關閉，而波羅的海也相對容易被封鎖。

不過，建立儲備體系并非一朝一夕之功。1928年，芬蘭就已經開始儲糧。到20世紀60年代，芬蘭開始建立正式的庫存和應急準備網絡。20世紀90年代，芬蘭國家應急供應局成立，負責統籌整個體系。

這套模式的核心，是為任何危機做好準備，無論是軍事沖突還是氣候沖擊。芬蘭國家應急供應局局長揚內·肯凱寧在赫爾辛基市中心一條繁忙商業街上的機構辦公樓內接受采訪。他所在的是一間安全的地下房間。

他說：“我們的職責，是確保人們能夠獲得充足的食物、清潔飲用水、通信和其他基本服務。”為了實現這一點，整個社會都被納入其中。作為該體系的一項工具，戰略儲備建立在公私合作基礎之上。國家應急供應局采購物資，例如糧食，再付費委托企業儲存。

這些庫存由企業自行保管，分散在全國各地、地點不公開的設施中?？蟿P寧說：“把儲存地點分散到多個場所，體系的韌性就會更強。”

這一機制意味著，政府不會被單一供應商綁定。參與儲備計劃的企業，也通過定期招標選出。不過，對于某些其他產品，國家應急供應局使用的是自有基礎設施。

肯凱寧補充說：“我們擁有大規模地下儲存洞庫，大部分石油儲備都存放在地下，即便遭受實體攻擊也能得到保護?！蹦壳埃瑖覒惫殖钟械氖彤a品儲備，大致相當于正常消費量的5個月；糧食儲備則約為9個月。

不過，這一數量并非固定不變，而是會根據風險判斷定期調整?？蟿P寧說：“糧食儲備過去只覆蓋6個月，但在俄烏戰爭爆發后，由于全球食品供應鏈面臨不確定性，國家應急供應局決定把儲備提高到9個月?！?/p>

何時動用儲備，同樣是一個關鍵問題?？蟿P寧解釋說，國家應急供應局主要關注三類風險：軍事沖突、混合威脅，以及全球經濟的重大擾動。

但啟動門檻很高。即便是近期因中東戰爭引發的燃料價格沖擊，也不足以成為釋放石油儲備的理由，因為這些庫存并不是為了應對價格波動或干預市場而設立的。“我們盡量清楚地區分價格問題和可獲得性問題?！彼f。

2018年和2022年歉收后，種子儲備也曾被動用。談到確保種子長期可得性時，肯凱寧說：“這是少數例外之一?！彼a充說，這樣做“是為了確保整個體系的可持續性”。也為國家應急供應局的專家提供了一個機會，用來思考如何進一步完善這套已有近百年歷史的體系。肯凱寧說，該機構專家會定期前往烏克蘭。

他說：“我們還為芬蘭政府部門人員以及食品和供水等行業的企業代表組織了考察訪問?！备鶕渲幸淮卧L問的發現，國家應急供應局目前正在芬蘭東部試點“韌性雜貨網絡”。300家超市配備了備用電源和離線支付系統，這樣即便出現長時間停電，民眾仍能獲得食品、飲用水、藥品、燃料和基本服務。

國家應急供應局希望在未來幾年內將這一模式推廣到全國。整套體系的資金來源，包括政府預算每年撥款2500萬歐元，以及通過電力消費征收戰略儲備費獲得的大約6600萬歐元。

對這套體系的批評，主要集中在其對價格的影響上。以糧食為例，為了保持新鮮，儲備需要輪換，因此負責管理庫存的企業在確保庫存水平不變的前提下，也可以在正常商業經營中使用這些糧食。

芬蘭農民聯盟中央協會高級顧問、谷物種植戶馬克斯·舒爾曼長期關注谷物和油料作物問題。在他看來，建立儲備可能會在短期內支撐價格：當庫存增加時，需求上升，糧價也會上漲。但在正常情況下，他說，庫存往往會壓低生產者價格。

據他介紹，盡管買家不能直接動用這些庫存，但他們知道體系中存在大量糧食?！拔覀兺ǔＣ磕甓加?0%到30%的剩余。再加上安全儲備，庫存水平可能達到45%。這會壓低農民拿到的價格?！?/p>

他還說，管理庫存的企業可以把這些儲備當作緩沖。由于它們知道儲糧的數量和質量，可能會選擇在收獲后暫緩采購，只在需要時才買入，并把庫存糧摻入供應，而不是為新鮮、高質量糧食支付更高價格。

舒爾曼建議，允許農民在自家農場儲存一部分儲備糧。更客觀地看，如果為建設儲存和烘干設施提供補償，將能把投資帶到鄉村，并支持蛋白作物生產等戰略性行業的發展。

農業部長埃賽亞則駁斥了這些批評。她表示，她所在的部門并未發現這套體系對價格造成顯著影響，也沒有看到與之相關的重大市場扭曲。“該機構會提前很久進行規劃，并且會提早清楚說明需求。企業知道需要達到怎樣的庫存水平，市場也有時間作出調整?！彼f。

在歐盟層面，成員國自1968年以來就被要求維持石油儲備。過去幾年里，歐盟委員會進一步加強了應急準備工作。去年7月，歐盟委員會又公布了一項更廣泛的儲備戰略，計劃為疫苗、抗生素和鋰等關鍵物資建立儲備，但不包括食品。

在2027年后共同市場組織條例的提案中——這是歐盟農業政策的一部分——歐盟行政部門要求各國制定國家糧食安全應急準備計劃，以確保危機期間的供應，其中包括庫存監測系統以及與布魯塞爾協調的聯絡點。提案還明確指出，任何由國家管理的儲備都必須盡量減少對市場的扭曲。

法國社會黨籍歐洲議會議員埃里克·薩爾賈科莫負責協調歐洲議會在共同市場組織條例上的立場。他對歐盟委員會提案中的儲備內容表示歡迎，但希望走得更遠，并與芬蘭模式更好銜接。

他對《歐洲動態》表示：“適用范圍應擴大到農業投入品，尤其是化肥，以及緊急情況下可直接食用的產品?！痹谫Y金安排上，他認為，歐盟各國應共同出資建設新的儲存基礎設施，而納入2027年后下一輪長期預算的新歐洲競爭力基金，也應為這些工作提供支持。

薩爾賈科莫補充說：“在一些人正在考慮建立歐洲軍隊的時候，如果不共同規劃如何保障糧食供應安全所需的手段，那將是很遺憾的。”

在芬蘭，國家應急供應局負責人對歐盟的這一轉向持積極態度，但他也表示，這不應取代各國自身的規劃?？蟿P寧說：“歐盟開始正視安全挑戰，這非常積極?！?/strong>

不過，他認為，布魯塞爾的重點應主要放在建立補充性能力上，在危機中支持成員國，而不是試圖為所有國家推行同一種模式。“歐洲各地面臨的風險特征不同，而應急準備與國家安全密切相關，這項責任今后仍將主要由成員國承擔?！彼f。

他還表示，雙邊合作是管理區域性風險的有效方式。例如，芬蘭和瑞典就曾公開討論聯合儲備安排的可能性。不過，他也指出，歐盟層面的行動仍然可以帶來顯著價值，尤其是在應對戰略依賴方面。

對于一個在危機中維持國民經濟運轉的嚴肅韌性體系來說，問題遠不只是糧食和燃料這些最基礎的物資。芬蘭食品飲料工業聯合會總經理米科·凱凱萊說，參與芬蘭體系的食品企業認為，包裝是一個關鍵脆弱點。

他說：“一旦沒有包裝，食品工業就什么也生產不出來，整個流程都會停下來。霍爾木茲海峽的情況表明，大量鋁和塑料進入歐盟。我們需要把更多這類生產放在歐洲。”對于一個韌性體系而言，真正的問題遠不只是糧食和燃料。