從2025到2026年，長江水利委員會和黃河水利委員會先后都迎來了新主任。

需要指出的是，長江水利委員會主任、黃河水利委員會主任——這兩個職務本身就是副部級。也就是說，長江水利委員會、黃河水利委員會這兩個單位本身就是法定的副部級規格編制，其委員會主任天然就是副部級，委員會副主任天然就是正局級，這并不是單位領導個人被“高配”后的結果。

借此機會，我們就來系統性認識一下這些管轄著我國主要江河湖泊的7大流域管理機構。

【一】

眾所周知，由于人類的生產生活基本都發生在陸地之上，所以自古以來官府在進行行政區域劃分時，其劃分的對象都主要是陸地、而不是水域；

相反，像是江河、湖泊、海洋這些水域則更容易被當成分隔不同行政區域的界限，從而導致江河、湖泊、海洋要么是為多個行政區域所共有，要么就是處于各個行政區域都鞭長莫及的“三不管”地帶。

這其中最典型的就是長江跟黃河。長江流經了11個省級行政區，黃河流經了9個省級行政區，每個省域都能管，每個省域又都無法統管，所謂“九龍治水”的說法就是這么來的，對此最好的解決辦法就是由中央統籌、垂直管理。

所以，就跟教育部有直屬高校、國資委有直屬央企、衛健委有直屬醫院、組織人事部門有直屬干部學校、宣傳文化部門有直屬新聞單位、財政金融部門有直屬金融機構的道理一樣，水利部同樣也擁有自己直屬的流域管理機構。

但是，水利部門跟其他部門的情況又有所不同：

像是高校、企業、醫院、媒體這些單位都屬于一個一個的“點”，垂直管理起來比較容易；

然而“流域”卻是一大片地理區域，既包括江河湖泊這些水域本身，也包括被江河湖泊澆灌著的周邊沿岸大片陸域土地，而且動輒就會橫跨數個省市區，垂直管理的復雜性要大得多。

因此自古以來，朝廷都會設立跨越行政區劃的“河官”、或者叫“河臣”：

最早的河臣叫“司空”，司空又稱“冬官”，主管土木工程水利，早在西周時期就位列“六卿”之一，職能跟后世的工部有些類似。歷史上最著名的司空就是夏朝開國君主大禹，而大禹留給后世最深刻的記憶便是治水，大禹的子孫后裔中就有不少人直接拿“司空”作了姓氏。

后來，春秋戰國有“水官”，秦朝有“都水長”，漢朝有“河堤使者”，隋朝有“都水監”，唐朝、宋朝都在工部之下設有“水部”，明朝將治水職權提升到了“工部”一級、并讓其兼領軍職。

至于我們今天最熟悉的古代河臣，則是清朝時期設立的“河道總督”，簡稱“總河”：

按照清制，朝廷設有江南河道總督、河東河道總督、北河河道總督這三位“總河”。江南河道總督掌管江蘇、安徽的黃河、淮河、大運河流域，河東河道總督掌管河南、山東的黃河流域，北河河道總督掌管直隸的海河流域。

三位“總河”一般官居正二品，有時也會被加兵部尚書銜或都察院右都御史銜，從而將個人品級提升到從一品，甚至有的直接由地方總督（如直隸總督）兼任。

總河之下設有“副總河”，他們與總河分別駐守在不同的地方；再往下還設有各級管河道、廳、汛、堡，從而構成了一套復雜嚴謹的江河流域管理體系。

從這個角度上說，清朝河道總督的官銜要高于普通的地方巡撫，其官階大致相當于山東、河南等重要省份（這些省份不設總督）的巡撫，或者四川、云貴這些偏遠地區的總督。同時，“總河”也算是工程師型專業技術官僚能夠做到的最高官職了。

到了民國時期，1941年南京國民政府成立了“全國水利委員會”，這是現代史上第一個督辦全國水利工作的主管部門。

當時，全國水利委員會之下設有揚子江水利委員會、黃河水利委員會、淮河水利工程總局、華北水利委員會、廣東治河委員會、太湖水利委員會等等。也就是說，今天的7大流域管理機構大多在民國時期就已初見雛形了。

從新中國建立時起，“水利部”的建制就被一直延續了下來。除了中間有一段時期國家將水利管理與電力建設職能相整合、將水利部改稱“水利電力部”之外，在其余大部分時間里，水利部都是一個單獨的、完整的部委建制，直到今天。

現行《水法》規定：

“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，“水行政主管部門（指水利部）負責全國水資源的統一管理和監督工作”；

“水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使……水資源管理和監督職責”，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門……負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作”。

——也就是說，目前我國水資源管理實行的是“垂直管理與平行管理相結合”的體制，垂直管理的載體是水利部直接設立于各個大江大湖的流域管理機構，平行管理的載體是各地各級水利廳、水利局、水務局。流域管理機構直接受水利部領導，地方水利部門主要受屬地地方政府領導、同時受上級水利部門業務指導。

【二】

下面這張圖，直觀展示了我國7大江河流域水系分布——

按照這7大江河流域的分布，水利部在全國范圍內一共設立了7大流域管理機構——

長江水利委員會，總部駐湖北武漢；

黃河水利委員會，總部駐河南鄭州；

淮河水利委員會，總部駐安徽蚌埠；

海河水利委員會，總部駐天津；

珠江水利委員會，總部駐廣東廣州；

松遼水利委員會，總部駐吉林長春；

太湖流域管理局，總部駐上海。

需要注意的是：

第一，7大流域管理機構同7大江河流域并不是絕對的一一對應關系。

其中，前5個流域管理機構都是正好一個機構對應一個江河流域，但松遼水利委員會卻是一個機構對應了松花江、遼河兩大江河流域，太湖流域管理局則是分割了一部分長江下游流域。

第二，所謂“流域”，指的并不單單是一條河，而是“水系＋水系流經地區”的統稱。

因此，流域管理機構管轄的范圍并不局限于單一江河湖水域，而是既要管“干”（江河干流），又要管“枝”（江河支流、湖泊），還要管“葉”（被江河干支流湖泊水域輻射影響到的周邊沿岸廣大陸地）。

第三，7個流域管理機構管轄的范圍并不局限于單一江河流域，而是還會分別兼管一部分其他江河流域，比如：

長江水利委員會除了管轄長江流域之外，還要兼管西南省份的瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、伊洛瓦底江流域；

黃河水利委員會除了管轄黃河流域之外，還要兼管黑河、疏勒河等西北省份的內陸河流域；

淮河水利委員會除了管轄淮河流域之外，還要兼管山東的沂河、沭河、泗河流域；

海河水利委員會除了管轄海河流域之外，還要兼管灤河流域和內蒙古高原東部的內陸河流域；

珠江水利委員會除了管轄珠江流域之外，還要兼管粵東地區的韓江流域以及廣西、海南的其他江河流域；

松遼水利委員會除了管轄松花江流域和遼河流域之外，還要兼管東北邊境國際界河、界湖和其他獨流入海的江河流域；

太湖流域管理局除了管轄太湖流域之外，還要兼管東南省份的閩江、錢塘江流域。

如此一來，7大流域管理機構的管轄范圍事實上就遠遠超出了上圖7大江河流域的覆蓋范圍。

第四，從性質上說，這7大流域管理機構全都是水利部直屬事業單位，同時由于它們都擔負著法律賦予的行政管理職能，所以7大流域管理機構機關全都實行參公管理。

但是，7大流域管理機構的本部機關實行參公管理，并不代表7大流域管理機構下屬的企事業單位都會實行參公管理，通常只有其中需要履行行政管理職能的事業單位才會實行參公管理。

另外，這7大流域管理機構的系統內機構人員規模都非常龐大，幾乎各個都是一個“小社會”。

比如，長江水利委員會全系統擁有在職職工1.5萬人，海河水利委員會全系統擁有在職職工近3000人；而規模最龐大的還要數黃河水利委員會，全系統擁有在職職工3到4萬人，畢竟黃河水利委員會是這7大流域管理機構中唯一一個對下游河堤實行集中管理的機構。

所以過去才有人調侃說：“人可以一生都待在黃委，因為黃委除了沒有火葬場，其他什么都有，甚至死后骨灰還可以融入黃河”。

第五，從級別上說，這7大流域管理機構的級別規格不盡相同，長江水利委員會、黃河水利委員會是副部級單位，其他5個流域管理機構則是正局級單位。

同時，長江、黃河還是我國唯二擁有單獨流域保護立法（《長江保護法》和《黃河保護法》）的河流；《長江保護法》和《黃河保護法》中還詳細定義了長江和黃河的干流、支流、一級支流、二級支流、重要支流分別是什么意思，并逐一羅列了長江和黃河重要一級支流的名稱。

值得一提的是，長江水利委員會的簡稱是“長江委”，然而黃河水利委員會的簡稱并非“黃河委”、而是“黃委會”。之所以出現這種差異，還是由于各自的不同歷史沿革所導致的，“黃委會”的說法早在解放前就已出現了，但“長江委”的說法是直到解放后才成型的。

第六，從職能上說，這7大流域管理機構都肩負著相關地區防汛抗旱總指揮部辦事機構（辦公室）的職責。

我們都知道，各級防汛抗旱總指揮部（簡稱“防總”）是一個跨部門議事協調機構，水利部負責人向來都是國家防總的主要成員，國家防總辦公室過去就設在水利部（2018年機構改革后調整到了應急管理部）；

同理，各大流域管理機構負責人同時也是相應江河流域防總的主要成員，流域防總辦公室一般就設在流域管理機構。

比如，長江防總一般由長江流域內防汛抗旱職責最重的湖北省省長擔任總指揮，長江水利委員會主任擔任常務副總指揮，湖北省和長江流域內的其他省市各有一名分管副省長（副市長）擔任副總指揮，長江水利委員會一名副主任擔任秘書長，長江防總辦公室就設在長江水利委員會。

黃河防總一般由黃河流域內防汛抗旱職責最重的河南省省長擔任總指揮，黃河水利委員會主任擔任常務副總指揮，河南省和黃河流域內的其他省區各有一名分管副省長（自治區副主席）擔任副總指揮，黃河水利委員會一名副主任擔任秘書長，黃河防總辦公室就設在黃河水利委員會。

其他幾大江河流域也是同理，比如安徽省省長、遼寧省省長、天津市市長、黑龍江省省長、廣東省省長、江蘇省省長分別兼任淮河防總、遼河防總、海河防總、松花江防總、珠江防總、太湖防總的總指揮，相關流域管理機構主要負責人分別擔任這幾個防總的常務副總指揮，流域內相關省市區各有一名分管副省長（副市長、自治區副主席）擔任這幾個防總的副總指揮，流域防總辦公室就設在相應的流域管理機構。

第七，從架構上說，這7大流域管理機構向下的機構設置規格并不是簡單地逐層遞減級別，“上下一般粗”的情況非常普遍。

比如，長江水利委員會本身是副部級規格，那么按理說其內設機關部門和下屬企事業單位就應該是副局級規格，但事實上并非這么簡單。長江委下面的水文局、長江科學院、水利部中科院水工程生態研究所、陸水試驗樞紐管理局、漢江流域治理保護中心都是正局級規格，其他大部分機關部門和企事業單位才是副局級規格。

黃河水利委員會本身是副部級規格，但其下屬的山東黃河河務局、河南黃河河務局、黃河上中游管理局、黑河流域管理局、水文局都是正局級規格，其他大部分機關部門和企事業單位才是副局級規格。

淮河水利委員會本身是正局級規格，但其下屬的沂沭泗水利管理局同樣是正局級規格，這就屬于典型的“正局管正局”、“上下一般粗”，此外其下屬的治淮工程建設管理局、水文局都是副局級規格，其他大部分機關部門和企事業單位才是正處級規格。

海河水利委員會本身是正局級規格，但其下屬的漳衛南運河管理局、引灤工程管理局、海河下游管理局、漳河上游管理局都同樣是正局級規格，“上下一般粗”的情況更加普遍，此外其下屬的水文局則是副局級規格。

珠江水利委員會本身是正局級規格，但其下屬的水文局、珠江水利科學研究院卻是副局級規格。

太湖流域管理局本身是正局級規格，但其下屬的水文局卻是副局級規格。

之所以頻繁出現這種“上下一般粗”的情況，大多是歷史原因和履職需要共同導致的：

比如，治理長江、黃河、淮河、海河的機構大多在解放前或者解放初期就建立了，很多在那個時代被“高配”了的機構建制后來都被沿襲了下來，慢慢地就成為了“定制”；

黃河、淮河、海河流域的一些地方過去出現過尖銳的水資源矛盾，水利工程建設的任務異常繁重，所以也有必要提升相應管理機構的級別規格，便于其有足夠的權威去跨行政區域統調資源、處置沖突；

相反，像是珠江、松遼這類在最近幾十年里才新設的流域治理機構，同時也是水資源矛盾相對不突出的地方，其向下的機構級別規格設置就會簡單一些。

【三】

最后，再談幾點有關這7大流域管理機構職能范圍上的常見疑問。

第一，流域管理機構同地方水利部門的職能有何區別？

流域管理是水利工作的一個子集，水利工作以平行管理（屬地化管理）為主，但流域管理工作則以垂直管理為主。當然了，流域管理機構是難以擺脫地方水利部門而單獨行動的，多數情況下，流域管理機構還是得同地方水利部門協同發力。

具體來說，像是水資源調度、跨區域分水、河道管理、水利工程規劃和運行監督、水利項目審查審批、水域執法和水政監察、水文水情檢測、對水資源開發利用保護的指導，這一類側重“治本”、側重跨區域統調、側重規劃編制、側重處置執法、側重技術指導、側重水體本身的工作，就屬于流域管理機構的職責；

相應地，若是側重“治標”、側重本轄區內部的水利水務、側重水利工程施工落地、側重項目日常運行管理、側重防汛抗旱具體部署執行的工作，就屬于地方水利部門的職責。

流域管理屬于中央事權與地方事權的結合領域，用一句話概括就是“跨省的事歸流域機構管，省內的事歸地方管，大事要一起商量，錢和項目要流域機構點頭，出了事得一起扛”。對此，水利部在2024年曾用“四個統一”（流域統一規劃、流域統一治理、流域統一調度、流域統一管理）的原則做過明文要求。

需要注意的是，除了水利部直屬的上述7大跨省區的流域管理機構之外，個別地方上也會設有流域管理機構，比如新疆設有正廳級的塔里木河流域管理局，浙江設有副廳級的錢塘江管理局，安徽設有副廳級的巢湖管理局，等等。但總的來說，由地方政府設立的流域管理機構數量還比較少。

這其中比較有意思的是新疆塔里木河流域管理局，因為它完美詮釋了什么叫做“上下一般粗”：

新疆水利廳是正廳級，塔里木河流域管理局也是正廳級，2024年之前塔里木河管理局下面曾設有一個下坂地水利樞紐工程建設管理局（簡稱“下坂地建管局”，現已被整合到了新部門）則是副廳級，如此便形成了上下三級管理機構都是廳局級的少見現象。

第二，流域管理機構是否為相應流域內的唯一管理機構？

答案是否定的。因為在一個水系流域之內，除了最重要的流域治理機構之外，往往還會設有多個行政主管部門或事業單位對這片流域實施管理。

比如，設立在長江流域的機構除了水利部長江水利委員會之外，還有交通運輸部長江航務管理局、公安部治安管理局長江航運公安局、農業農村部長江流域漁政監督管理辦公室、生態環境部長江流域生態環境監督管理局、中國氣象局長江流域氣象中心等等。

其中，長江航務局、長江漁政辦、長江生態環境局都是正局級規格，長江航運公安局是副局級規格；長江生態環境局接受生態環境部和長江水利委員會的雙重領導，以生態環境部領導為主。

這里比較有意思的是長江航務局，因為它更是把“上下一般粗”演繹到了極致：

首先，作為交通運輸部的一個派出機構，長江航務局本身是正局級；

其次，長江航務局下設的長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局，這三家單位同樣是正局級；

再次，長江海事局下轄有江蘇海事局，長江航道局下轄有長江口航道管理局，這兩家單位同樣是正局級；

再再次，長江口航道管理局下轄有上海河口海岸科學研究中心，這個單位則是副局級；

——也就是說，長江航務局系統內出現了極為少見的“正廳管正廳管正廳管副廳，上下三（四）級都是一般粗”的情況。

此外，歷史上長江流域還曾設有三峽辦、南水北調辦等機構，不過現在這些機構都已被撤銷。

再如，設立在黃河流域的機構除了水利部黃河水利委員會之外，還有生態環境部黃河流域生態環境監督管理局、農業農村部黃河流域漁業資源管理委員會等等。

第三，流域管理機構同“河湖長”有什么區別？

雖然都是負責治水，但流域管理機構同“河湖長”的區別還是很明顯的：

其一，從崗位設置來說，流域管理機構是專職的機構，是水利系統垂直管理的單位；

而“河湖長”是兼職的崗位，是由地方各級黨政領導兼職出任，省、市、縣、鄉各級黨政主要負責人兼任本區域的“總河湖長”，省、市、縣、鄉相關黨政負責人兼任本區域的“副總河湖長”、“河湖長”、“副河湖長”。

其二，從職權范圍來說，流域管理機構的職能比較全面綜合；

而“河湖長”的職能則相對單一聚焦，主要任務就是河湖生態環境保護，比如水資源保護、水污染防治、水環境改善、水生態修復等。

第四，“水利”同“水務”有何不同？

細心的人會發現，國家級負責治水管水的部門叫“水利部”，省級負責治水管水的部門叫“水利廳”，而到了市、縣兩級負責治水管水的部門則似乎叫“水務局”的更為普遍。

那么，水利跟水務是同一個概念嗎？答案是否定的。

在歷史上的1933年，中國水利工程學會曾將“水利”的范圍定義為防洪、排水、灌溉、水力、水道、給水、污渠、港工八種工程，可見過去人們習慣把“水利”同“水利工程”劃上等號。后來水利的概念雖有所擴展，但大多仍局限在水資源開發利用、水土保持、水生態保護、水文監測這些領域。

而“水務”概念的誕生則要晚一些，大致是伴隨著自來水的出現而出現的，主要是指由原水、供水、節水、排水、污水處理、水資源回收利用等環節構成的產業鏈，屬于城市基本公共服務范疇。

概括來說就是，“水利”側重于上游治水調水，“水務”側重于下游供水用水；“水利”更強調水利工程建設，“水務”更強調居民服務保障；“水利”好比是對水資源的前端生產與批發，“水務”好比是對水資源的終端供應與零售；“水利”盯的是江河湖泊的總閥門，“水務”盯的是千家萬戶的水龍頭。

資料來源：相關水利部門和流域治理機構官網、中國水利報社