印度近期在與巴基斯坦的水資源爭(zhēng)端上釋放出罕見強(qiáng)硬信號(hào)。印度水利部部長(zhǎng)6月9日放狠話稱，未來幾年將確保巴基斯坦“得不到一滴水”。巴基斯坦外交部發(fā)言人11日強(qiáng)勢(shì)回應(yīng)，印度這類脅迫手段可能構(gòu)成《聯(lián)合國(guó)憲章》第五十一條所規(guī)定的戰(zhàn)爭(zhēng)行為。

印度的表態(tài)在南亞語境中不是普通外交狠話，因?yàn)樗赶虻氖悄蟻喿钪匾目缇澈恿飨到y(tǒng)之一——印度河水系（Indus River system）。

印度河（Indus River）發(fā)源于青藏高原西部附近，流經(jīng)拉達(dá)克、克什米爾地區(qū)和巴基斯坦，最終注入阿拉伯海。1947年，印巴分治切開了英屬印度，也切開了原本連成一體的河流與灌溉系統(tǒng)。部分上游控制設(shè)施落在印度一側(cè)，下游大量農(nóng)田和人口則落在巴基斯坦一側(cè)，矛盾由是而生。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2026年6月2日，巴基斯坦海得拉巴，大量民眾在印度河消暑。視覺中國(guó) 資料圖

為化解這一矛盾，經(jīng)世界銀行斡旋，印巴經(jīng)多年談判，終于在1960年簽署《印度河河水條約》（Indus Waters Treaty，下稱《河水條約》）。《河水條約》采取分河安排——東部三河主要由印度使用，西部三河主要由巴基斯坦使用；同時(shí)建立常設(shè)印度河委員會(huì)（Permanent Indus Commission）、中立專家（Neutral Expert）和仲裁庭（Court of Arbitration）等機(jī)制，試圖把一個(gè)極易被民族主義和安全焦慮點(diǎn)燃的問題，控制在規(guī)則、工程技術(shù)和法律程序之內(nèi)。

印度近期表態(tài)之所以危險(xiǎn)，正是因?yàn)樗噲D把一套原本由條約和程序管理的跨境河流秩序，重新納入國(guó)家安全和戰(zhàn)略反制的邏輯之中。

戰(zhàn)爭(zhēng)都沒打垮的條約機(jī)制

《河水條約》不是做樣子的政治聲明，而是一套精細(xì)的工程和法律安排，并設(shè)置爭(zhēng)端解決路徑。

1960年以來，印巴之間爆發(fā)多次沖突，但該條約大體維持運(yùn)轉(zhuǎn)，也因此常被視為國(guó)際河流治理的成功案例。它一度證明，敵對(duì)國(guó)家即使無法解決根本政治沖突，仍可在某些關(guān)乎生存的資源問題上保留最低限度合作。

如，在2013年的“印度河-基申甘加仲裁案”（Indus Waters Kishenganga Arbitration, Pakistan v. India）中，巴基斯坦依據(jù)《河水條約》挑戰(zhàn)印度在基申甘加河/尼勒姆河（Kishenganga/Neelum River）上建設(shè)的水電項(xiàng)目，仲裁庭沒有簡(jiǎn)單站在任何一方——它承認(rèn)印度可以為水電站進(jìn)行一定改道，但也要求印度保證下游最低流量，并限制印度通過降低水庫水位沖沙。這個(gè)裁決維護(hù)了一種精細(xì)的平衡：上游可以開發(fā)，但不能把地理優(yōu)勢(shì)變成絕對(duì)支配權(quán)；下游可以主張保護(hù)自身權(quán)益，但也不能完全剝奪上游合理利用的權(quán)利。

正因?yàn)檫@種平衡一度可以通過條約法律程序?qū)崿F(xiàn)，印度如今宣布將條約置于“擱置狀態(tài)”（abeyance）才更值得警惕，因?yàn)樗P(guān)乎整個(gè)條約機(jī)制是否會(huì)被國(guó)家安全考量壓過。

印度總理莫迪

印度能否單方“擱置”條約？

這輪危機(jī)的直接起點(diǎn)，是2025年4月印控克什米爾帕哈爾加姆襲擊事件。印度指責(zé)事件具有跨境關(guān)聯(lián)，并宣布將《河水條約》置于擱置狀態(tài)，直至巴基斯坦“放棄支持跨境恐怖主義”。巴基斯坦則否認(rèn)參與，并認(rèn)為印度無權(quán)單方面中止條約。

從條約文本看，印度單方暫停的依據(jù)并不具說服力。條約第十二條規(guī)定，條約持續(xù)有效，直到兩國(guó)另行批準(zhǔn)終止，而條約修改則須由兩國(guó)批準(zhǔn)方可得行。這一設(shè)計(jì)并無單方退出或暫停的明文權(quán)利。第十一條也表明，條約處理的是雙方關(guān)于河流水資源使用及其附帶事項(xiàng)的權(quán)利義務(wù)，并不當(dāng)然包含印巴之間所有政治、安全和反恐爭(zhēng)端。

反映在《維也納條約法公約》第六十條和第六十二條的一般條約法中，確有重大違約或根本情勢(shì)變遷兩個(gè)在特定條件下可能為一方中止或終止條約義務(wù)提供依據(jù)的例外情況，但適用門檻頗高。

印度或可主張，巴基斯坦“支持跨境恐怖主義”破壞了條約賴以存在的善意與合作基礎(chǔ)，產(chǎn)生“重大違約”，故依一般條約法“擱置”條約。但恐怖主義、跨境武裝活動(dòng)或不干涉義務(wù)，首先屬于反恐、使用武力和國(guó)家責(zé)任等領(lǐng)域，它們不當(dāng)然構(gòu)成對(duì)水資源條約本身的重大違約。甲領(lǐng)域的違法行為，不能輕易轉(zhuǎn)化為停止乙領(lǐng)域條約義務(wù)的理由，否則，條約會(huì)從穩(wěn)定預(yù)期的工具變成國(guó)家博弈的籌碼，失去其存在意義。

“根本情勢(shì)變遷”同樣門檻很高。印度長(zhǎng)期認(rèn)為，1960年以來人口增長(zhǎng)、水資源壓力、氣候變化、能源需求和安全環(huán)境都發(fā)生重大變化，舊有條約安排已經(jīng)難以完全反映現(xiàn)實(shí)。這個(gè)說法在政策層面或有道理，但國(guó)際法上卻一般不得僅因條約變得“不劃算”便單方面拒絕履行。如，在“加布奇科沃-大毛羅斯項(xiàng)目案”（Gab?íkovo-Nagymaros Project, Hungary/Slovakia）中，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院對(duì)匈牙利以“情勢(shì)變遷”為由中止和放棄條約義務(wù)的主張采取的嚴(yán)格態(tài)度，便屬此種情況。而越是涉及水資源、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施這類長(zhǎng)期安排，國(guó)際法越不傾向于允許國(guó)家因局勢(shì)變化單方脫身。

當(dāng)然，印度也可能把控水或停止合作包裝成為針對(duì)巴基斯坦“不法行為”的反制措施，但反制措施不能是懲罰，也不能是報(bào)復(fù)，而必須是促使違法國(guó)停止不法行為并恢復(fù)履行義務(wù)的手段，且必須具有臨時(shí)性、可逆性和相稱性。水資源不同于關(guān)稅、簽證或外交禮遇，控制河流流量、減少數(shù)據(jù)共享、增加蓄水不確定性，最先承受壓力的未必是政府機(jī)關(guān)，而可能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、生態(tài)系統(tǒng)和普通民眾生活。這樣的做法很難被視為國(guó)家間的對(duì)等法律反制。

印度現(xiàn)有的水壩并不具備攔截或分流河水的能力，僅能調(diào)控放水時(shí)間

即便條約失靈，河流也不是法律真空

即便《河水條約》真被暫停或終止，印巴也并非回到無法無天的叢林世界。現(xiàn)代國(guó)際水法仍有公平合理利用、不造成重大損害、合作義務(wù)以及通知、協(xié)商和交換資料義務(wù)。這些原則集中體現(xiàn)在1997年《國(guó)際水道非航行使用法公約》（Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses）中，也在國(guó)際司法實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)調(diào)。

不過，這些原則并不代表巴基斯坦可以讓印度河水資源分配永遠(yuǎn)停留在1960年的安排上，也不意味著印度不能發(fā)展水電、灌溉和基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)際法試圖做的，不是讓一方永遠(yuǎn)滿意，而是阻止一方把地理優(yōu)勢(shì)變成絕對(duì)支配權(quán)。

這場(chǎng)爭(zhēng)端中，法律程序本身也成了戰(zhàn)場(chǎng)。2025年印度宣布條約處于擱置狀態(tài)后，相關(guān)仲裁庭認(rèn)為，印度的單方?jīng)Q定不影響仲裁庭對(duì)已經(jīng)啟動(dòng)了的爭(zhēng)端的管轄權(quán)。這個(gè)判斷確認(rèn)了一個(gè)基本原則：一國(guó)不能在爭(zhēng)端解決程序啟動(dòng)之后，僅憑單方行動(dòng)就使程序失效，否則，強(qiáng)勢(shì)一方只要不愿接受裁判，就可以宣布條約暫停，進(jìn)而架空第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制。

法庭之外，現(xiàn)實(shí)層面也需要降溫。印度短期內(nèi)并不具備徹底切斷流向巴基斯坦水源的能力。印度河水系規(guī)模巨大，地形復(fù)雜，西部三河更是巴基斯坦用水體系的核心。大型水庫、引水工程和調(diào)蓄能力的建設(shè)不可能一夜完成。

但是，印度并不需要完全斷水才能對(duì)巴基斯坦形成戰(zhàn)略壓力。長(zhǎng)期看，水電工程、蓄水設(shè)施、季節(jié)性調(diào)節(jié)、數(shù)據(jù)共享不透明以及關(guān)鍵農(nóng)時(shí)的流量不確定性，都可能改變下游國(guó)家的安全感和談判地位。對(duì)高度依賴印度河水系的巴基斯坦而言，哪怕不是徹底斷水，只要不確定性上升，也足以構(gòu)成國(guó)家安全壓力。

因此，印巴之間未必明天就打起水資源戰(zhàn)爭(zhēng)，但未來多年印度對(duì)巴基斯坦的“水脅迫”卻似有可能。

有些規(guī)則不能像水閘一樣說關(guān)就關(guān)

《河水條約》的價(jià)值，不是它徹底消除了印巴之間的敵意，而在于在敵意無法消除的情況下，仍為兩國(guó)保留一道制度護(hù)欄——兩國(guó)可以繼續(xù)爭(zhēng)吵、對(duì)峙甚至交火，但至少，包括水在內(nèi)的與兩國(guó)民眾生存休戚相關(guān)的跨境資源，不應(yīng)完全被推入敵我政治的漩渦之中。

而如今，這道護(hù)欄正在被安全化浪潮侵蝕。國(guó)家安全敘事正在擴(kuò)張到水、糧食、能源、數(shù)據(jù)和氣候領(lǐng)域。過去被視為技術(shù)合作的問題，越來越容易被重新納入戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和安全對(duì)抗。一旦這種邏輯成為常態(tài)，許多功能性合作機(jī)制都會(huì)面臨同樣困境：它們也許能在平時(shí)運(yùn)行，卻未必能在真正的政治危機(jī)中守住規(guī)則的邊界。

戰(zhàn)爭(zhēng)都沒打垮的《河水條約》，未必會(huì)立即崩塌，但如果一份經(jīng)受過多次戰(zhàn)爭(zhēng)考驗(yàn)的條約，都可因?yàn)榘踩C(jī)被單方面置于擱置狀態(tài)，那么未來更多跨境資源合作機(jī)制也可能在同樣的邏輯下風(fēng)雨飄搖。

一條河流的危機(jī)，最終考驗(yàn)的是國(guó)家在敵意之中是否具備足夠的政治智慧，懂得有些共同規(guī)則，不能像水閘一樣，說關(guān)就關(guān)。

（作者系美國(guó)沃頓商學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、紐約大學(xué)法學(xué)院法律博士，紐約州執(zhí)業(yè)律師。長(zhǎng)期從事跨境交易和公司法律工作，關(guān)注國(guó)際法、國(guó)際秩序變遷及全球治理問題）