【摘要】：本文面向2035年美麗中國基本實現的目標要求，從治理進程、發展階段、工作領域等角度總結梳理了我國生態環境保護面臨的形勢變化，在此基礎上提出了生態環境保護需要更加注重源頭防控、精準管控、規范引領、市場引導、科技賦能、開放共贏等工作思路。此外，從推進美麗中國先行區建設、加快發展方式綠色低碳轉型、深入推進污染防治攻堅、謀劃實施生態環境領域重大工程、優化創新激勵政策等方面分析了生態環境保護重點方向，為當前及今后一段時期推進生態環境保護工作提供借鑒和參考。

【關鍵詞】美麗中國建設；美麗中國先行區；綠色低碳轉型；重大工程

黨的二十大報告對全面建成社會主義現代化強國作出了兩步走的戰略安排：“從二〇二〇年到二〇三五年基本實現社會主義現代化；從二〇三五年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”[1]。2023年12月，《 中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》印發實施，對全面推進美麗中國建設作出了系統部署，提出“‘十四五’深入攻堅，實現生態環境持續改善；‘十五五’鞏固拓展，實現生態環境全面改善；‘十六五’整體提升，實現生態環境根本好轉”的目標考慮和戰略安排，為當前及今后一段時期推進生態環境保護工作提供了重要方向指引。對標全面推進美麗中國建設目標任務要求，謀劃明確當前及今后一段時期生態環境保護思路和方向，對順利實現2035年美麗中國建設目標至關重要、意義重大。

我國生態環境保護面臨的形勢判斷

當前，我國正處于從中等收入國家向高收入國家邁進的關鍵階段，經濟社會發展也進入加快綠色低碳轉型的階段，美麗中國建設進入承上啟下、拓面提質、積厚成勢的關鍵時期。與以往相比，生態環境保護面臨幾個“新”，主要體現在以下幾方面。

從治理進程看，生態環境保護進入全面推進美麗中國建設的新階段

生態環境保護與治理是一個長期的過程。從“十一五”時期“生態環境惡化趨勢得到基本遏制，重點地區和城市的環境質量有所改善”，到“十二五”時期“生態環境惡化趨勢得到扭轉”，再到“十三五”時期通過打好污染防治攻堅戰，實現“生態環境總體改善”，經過3個五年的努力，我國生態環境實現了從“惡化”到“改善”的歷史性、轉折性、全局性轉變[2]。“十四五”時期，我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，通過深入打好污染防治攻堅戰，生態環境持續改善。2023年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，今后5年是美麗中國建設的重要時期，系統部署了全面建設美麗中國的重大任務和戰略舉措。這是我們黨在新時代新征程全面推進美麗中國建設的行動綱領和科學指南，開啟了全面推進美麗中國建設新篇章。當前及今后一段時期，生態環境保護工作重心要向全面落實美麗中國建設部署轉移，支撐生態環境保護工作的方式方法和治理手段也要發生相應變化。

從發展階段看，生態環境保護迎來結構減排與政策發力的新機遇

近年來，新質生產力加快培育、蓬勃興起，逐步完善的市場機制正在倒逼產業結構、能源結構和交通運輸結構實現優化調整，隨著傳統高耗能行業將陸續達峰并進入下降通道，尤其是隨著污染物和碳排放量較大的鋼鐵等行業進入“減量提質”發展的新階段，結構減排將迎來新機遇。特別是實現碳達峰，將扭轉社會經濟發展帶來化石能源等資源消耗和污染物排放剛性增長趨勢，為全面改善生態環境提供難得的歷史機遇。2024年以來，國家出臺實施一系列“兩重”“兩新”政策并加力擴圍，有效釋放市場潛在需求，推動經濟向上結構向優，為行業企業綠色低碳轉型提供了強有力支持，所產生的生態環境效益逐步顯現。

從工作領域看，生態環境保護面臨領域拓寬與范圍拓展的新需要

在國際方面，在新一輪產業技術革命和能源革命浪潮推動下，以人工智能、生物技術、新能源等為代表的新技術加速迭代，全球產業鏈面臨綠色重構，環境和氣候議題政治化趨勢增強，綠色低碳產業、技術優勢及氣候治理規則主導權將成為大國競爭的戰略高地[3]。在國內方面，全面推進美麗中國建設意味著生態環境保護工作要在“十四五”時期基礎上，由傳統的以污染治理、生態保護為主，拓展至綠色低碳發展、應對氣候變化、生態安全等領域，特別是生態環境治理體系要滿足全面推進美麗中國建設的需求。這就需要不斷塑造發展的新動能、新優勢，持續增強發展的潛力和后勁。同時，也要強化部門協同、區域協同，進一步打好政策、法治、市場、科技、標準“組合拳”，整體提升生態環境治理水平。

美麗中國建設背景下生態環境保護工作思路

當前，我國生態環境保護與全面推進美麗中國建設目標任務要求相比還有較大差距，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力依然較大，必須堅持走生態優先、綠色發展之路，統籌好高質量發展和高水平保護[4]，充分發揮生態環境引領、優化和保障作用，加快推動經濟社會發展全面綠色轉型，不斷厚植高質量發展的綠色底色。

需要更加注重源頭防控

要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，深化生態環境源頭預防體系改革，深入實施生態環境分區管控、差異化管控，拓展分區管控應用深度、廣度，從源頭上為優化生產力布局、產業結構調整提供綠色標尺。發揮好降碳行動對生態環境改善的源頭牽引作用，全面開展多領域、多層次減污降碳協同創新，加快推動高耗能、高排放等重點行業綠色低碳轉型，從源頭治理生態環境問題。

需要更加注重精準管控

要深刻把握環境污染物和碳排放高度同根同源的特征，把精準治污的要求貫穿生態環境保護工作的全過程和各方面，精準識別生態環境問題的類型及成因，找準主要矛盾和矛盾的主要方面，做到問題、時間、區位、對象、措施“五個精準”，“靶向治療”、精準施策。

需要更加注重規范引領

要把綠色、低碳、循環、智慧作為檢驗高質量發展水平的重要標準，通過推動標準體系的優化升級，持續更新環境、能效、水效、碳排放等約束性標準，進一步規范和管控各類污染物及溫室氣體排放行為，助推行業技術進步和新舊動能轉換，引領經濟社會發展綠色轉型。

需要更加注重市場引導

要優化資源環境要素市場化配置，加快構建環境信用監管體系，統籌實施生態產品價值實現、生態保護補償、生態環境損害賠償等制度，推動財稅、金融、投資、價格、產業、科技等激勵政策在生態環境領域應用，提升市場活躍度，更好發揮其引領企業低碳轉型和行業低成本減排的作用，充分激發保護生態環境的內生動力。

需要更加注重科技賦能

要以重大科技需求為牽引，以科技創新重大行動為抓手，以戰略科技力量為支撐，堅持向科技要減排、要管理、要質效，打造開放包容的生態環境領域科技創新環境，加強基礎研究和關鍵核心技術攻關，推動構建市場導向的綠色技術創新體系，助力新質生產力發展，為全面推進美麗中國建設提供基礎性、前瞻性、戰略性支撐[5]。

需要更加注重開放共贏

要堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，堅持人類命運共同體理念，共謀全球生態文明建設，共建清潔美麗世界。主動承擔同國情、發展階段和能力相適應的環境治理義務，努力推動構建公平合理、合作共贏的全球環境治理體系，為全球生態治理提供中國智慧和中國方案[6]。

美麗中國建設背景下生態環境保護重點方向

聚焦美麗中國建設戰略，進一步統籌產業結構調整、污染治理、生態保護和應對氣候變化，推進生態環境全面改善，加快經濟社會全面綠色低碳轉型，通過實施一批重大工程、謀劃一批創新舉措，推動美麗中國建設全面縱深發展。

以美麗中國先行區為著力點，全面推進美麗中國建設

堅持全國“一盤棋”，按照各美其美原則，在區域、省域、城市、縣域各層級開展美麗中國先行區建設，形成以點帶面、積極行動建設美麗中國的良好局面[7]，到 2027年年底前重點支持5個左右省份、50個左右城市、100個左右縣（市、區）開展先行區建設。在國家層面，要深入落實區域協調發展戰略和區域重大戰略，突出京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大區域，協同推進長江、黃河流域高水平保護，聚焦解決跨省域共性問題，加強區域綠色發展協作，深化生態環境共保聯治，形成各具特色的美麗中國建設布局。在省域層面，要強化主體作用，一體部署本地區美麗城市、美麗鄉村等“美麗系列”建設工作，立足各自優勢和特色探索實踐，在推動綠色低碳發展、促進生態環境根本好轉、加強生態保護修復、筑牢生態安全底線、深化生態文明體制改革5方面走在前、作表率。例如，重慶市可聚焦一江碧水東流、三峽庫區危巖治理、全域“無廢城市”建設、全域綠色金融改革創新、長江十年禁漁等標志性成果，奮力推進美麗重慶建設。在城鄉層面，要聚焦城鄉生態環境保護重點領域和突出問題，探索城市、整縣（市、區）推進美麗中國建設實踐的新機制、新模式，引導全社會積極行動[8]。

以生態環境高水平保護推動高質量發展，加快發展方式綠色低碳轉型

發展方式綠色低碳轉型是一項系統工程，需要統籌兼顧、整體推進。一方面，構建實施生態環境領域促進新質生產力的“1＋N”政策體系，破除制約高水平保護推動高質量發展的機制障礙和政策堵點，推動新質生產力加快發展。另一方面，著力從產業結構、能源結構、交通運輸結構優化升級上要環境增量，引導重點地區鋼鐵、焦化、電解鋁等產業有序調整優化，高質量推進鋼鐵、水泥、焦化行業超低排放改造，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬，加快化石能源清潔高效利用，推動載貨汽車、船舶、小客車等移動源清潔化發展。另外，還需要積極推進資源節約和固體廢物綜合利用，大力發展綠色消費，推動形成綠色生產方式和生活方式。

保持戰略定力，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰

良好生態環境是美麗中國建設最顯著的標志和最本質的要求，要堅持精準治污、科學治污、依法治污方針，鞏固拓展污染防治攻堅成效。第一，要以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等重點區域為主戰場，加大重點區域大氣污染防治協作力度， 強化PM2.5和臭氧協同控制，大力推進多污染物協同減排和區域協同治理。同時，著力解決揚塵、油煙、惡臭、噪聲等群眾“家門口”的突出生態環境問題。第二，持續深化各美其美的美麗河湖、美麗海灣建設，持續開展優秀案例征集。強化“三水”統籌，更加注重水生態保護，強化水生態監測評估能力建設，保障河湖生態用水。加快補齊城鎮污水收集和處理設施短板，有效解決汛期水污染問題。加強陸海統籌污染防治，協同治理陸源污染、精準防治海上污染，高標準推進重點海域綜合治理攻堅，推動構建從山頂到海洋、上下游貫通一體的保護治理大格局。第三，堅持預防為主、源頭管控、綠色修復，持續開展土壤和地下水污染調查評估，強化源頭系統防控，聚焦高風險地塊提升綠色低碳修復和風險管控水平。第四，按照“減存量、控增量、防風險”的思路，系統推進固體廢物綜合治理。推進磷石膏堆場（庫）綜合治理與規模化利用路徑。規范廢棄風電設備、光伏設備及動力電池污染防治。加大危險廢物環境違法犯罪打擊力度。持續推進新污染物治理行動，建立新污染物協同治理和環境風險管控體系。

謀劃實施一批重大工程，帶動重點任務舉措落地實施

生態環境重大工程項目是推進生態環境重點任務落地的重要支撐和載體，生態環境的不斷改善將建立在生態環境重大工程項目組織實施的全過程中。根據新時期生態環境重大工程項目面臨的新形勢、新要求，現階段生態環境重大工程應以改善生態環境質量為核心[9]，銜接國家關于“兩重”“兩新”工作部署要求，圍繞減污降碳協同、環境品質提升、生態保護修復和現代化生態環境基礎設施建設等美麗中國建設重點領域，補短板、強弱項，加大重大項目儲備，建設生態環境領域項目庫。第一，著眼于產業結構、空間布局等源頭防控，聚焦主要領域、重點行業和關鍵環節的污染物、碳排放協同減排，重點實施能源結構低碳化、移動源清潔化、重點行業綠色化、工業園區循環化轉型等重大工程。第二，緊緊圍繞生態環境全面改善目標，以不同環境介質多污染物協同防控為主要特征，聚焦流域性、區域性生態環境問題，實施重點領域污染減排、重要河湖海灣綜合治理、土壤污染源頭防控、危險廢物環境風險防控、新污染物治理等重大工程。第三，以實現生態系統多樣性、穩定性、持續性明顯提升為主要目標，實施一批生物多樣性保護、重點地區防沙治沙、水土流失綜合防治等重大工程。第四，推進一批包括傳統基礎設施在內的提質增效和以數字化、智能化為主要特征的新型環境基礎設施創新應用，重點支持城鄉和園區環境設施、生態環境智慧感知和監測執法應急、核與輻射安全監管等現代化生態環境基礎設施建設重大工程[10]。同時，不斷拓寬重大工程投融資渠道，拓寬生態環境導向的開發（EOD）項目融資渠道，探索區域性環保建設項目的金融支持模式，健全美麗中國建設重點項目推介機制，強化金融支持的可持續性，努力實現環境效益和經濟效益雙贏。

優化創新激勵政策，充分激發市場活力

要進一步創新工作方式，從過去的“硬約束”轉變為激勵引導，充分發揮環境經濟政策正向激勵和牽引支撐作用。第一，融合現有政策。綜合運用環境信息披露、環境信用評價、綠色金融、稅費激勵等政策手段，不斷加強政策產品創新與服務升級，充分發揮市場調節作用，強化激勵的精度與力度，提升市場主體參與美麗中國建設的積極性與主動性。第二，做好增量政策。推動健全包括碳排放權、用能權、用水權、排污權等在內的資源環境要素市場化配置體系，分階段有序擴大碳市場行業覆蓋范圍，積極探索包括“碳普惠”在內的靈活多樣的激勵方式，引導公眾參與美麗中國建設。第三，創新價格政策。綜合考慮企業能耗、環保績效水平，完善高耗能行業階梯電價制度。落實污水處理收費政策，構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費機制。

作者

王金南：中國工程院院士，生態環境部環境規劃院研究員

秦昌波：生態環境部環境規劃院戰略規劃研究所所長、美麗中國研究中心執行主任、研究員

張信：生態環境部環境規劃院美麗中國研究中心助理研究員

熊善高：生態環境部環境規劃院美麗中國研究中心副主任、正高級工程師

萬軍：生態環境部環境規劃院副院長、美麗中國研究中心主任、研究員

本文刊載于《環境保護》2025年第8期

參考文獻

[1]習近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[EB/OL]. (2022-10-25). http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2]王金南, 秦昌波, 萬軍, 等. 國家生態環境保護規劃發展歷程及展望[J]. 中國環境管理, 2021, 13(5): 21-28.

[3]國家發展改革委. 加快構建綠色低碳循環發展經濟體系 促進經濟社會發展全面綠色轉型 [EB/OL]. (2024-11-07).

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[4]國新辦舉行“ 推動高質量發展” 系列主題新聞發布會[EB/OL]. (2024-09-25). http://www.scio.gov.cn/live/2024/34839/tw/index_m.html.

[5]生態環境部, 國家發展改革委, 教育部, 等. 關于加強生態環境領域科技創新 推動美麗中國建設的實施意見 [EB/OL]. (2025-02-14). https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202502/t20250220_1102555.html.

[6]王穎. 為完善全球生態治理提供中國方案 [EB/OL]. (2025-04-24). https://baijiahao.baidu.com/s?id=1830234495073199572&wfr=spider&for=pc.

[7]王金南. 瞭望·政策解碼｜分級分類建設美麗中國先行區 [EB/OL]. (2025-02-25). https://baijiahao.baidu.com/s?id=1824998331147324700&wfr=spider&for=pc.

[8]國務院辦公廳. 關于建設美麗中國先行區的實施意見 [EB/OL]. (2025-01-12). https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202501/content_6998720.htm.

[9]孫寧, 丁貞玉, 徐怒潮, 等. 推動“十五五”生態環境重大工程管理體系改革完善的對策建議 [EB/OL]. (2024-10-08). https://res.cenews.com.cn/hjw/news.html?aid=1167355.

[10]孫寧, 蘆紅, 張宗文. 重大工程是建設美麗中國先行區的載體，一文講清謀劃方向和實施路徑 [EB/OL]. (2025-04-07). https://www.cenews.com.cn/news.html?aid=1210602.