古代救災亂象（二）：貪腐橫行

來源：人文天空

當下一些學者的研究一大毛病就是混淆文本與實踐，很多政策或臺賬數據表面上好看，但是經不起琢磨。

比如，根據李向軍的研究，清代每災蠲一州縣，約免銀八千兩，年平均免六十余萬兩，在清代前期的196年間總計約蠲免一億二千余萬兩。如再加上所免災欠,災蠲總數約在1.5億至2億兩之間。清代平均每年賑濟用銀約230萬兩。（轉引自李伯重《信息收集與國家治理：清代的荒政信息收集系統》）

表面上看這些數據很亮眼，然而經不起分析。比如，平均每年賑濟230萬，且不說數據可能造假，即使是真實的，對比于災情實際需求，仍顯很不足（否則哪需要那么多勸捐）。而且，朝廷撥付的錢加上社會勸捐，這筆賑災銀糧，經過各級官府層層雁過拔毛，真正落到民眾頭上必定是更加稀少了。“發賑經過上至州縣，甚至督撫，下到吏胥、莊主、豪紳，層層克扣，落到災民手中的賑濟已寥寥無幾。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）。

本文要討論的就是救災過程中嚴重的貪腐現象。

一、五花八門的貪腐

權力導致腐敗，絕對權力絕對腐敗。這是顛簸不破的道理。驗之于救災實踐，貪腐現象讓人觸目驚心。有時救災甚至演變成了一門生意，靠災吃災。官吏平時還沒那么多機會撈油水，災情出現，各項救災經費和物資集中出現，都要經過他們之手，在沒有外部有效監督的情況下，救災中的貪腐比之于平時甚至就更多更嚴重了。

上文提到明清時期繁瑣的救災流程，又是勘又是核，其本意是要規避各種貪腐，然而不但延誤救災，而且還增加貪腐機會。檢索史料可以發現，從報災、勘災到賑災、蠲免，從常平倉義倉到各種防災水利工程，只要是權力過手之處，無不可見官吏的貪污腐敗。以下試舉幾例。

（1）報災。雖然偶發瞞報，但更常見的是虛報。夸大災情以便撈取利益。官官相護，上下分贓，這時候所謂勘核也形同虛設了。

古人即有此認識：“地方官不論年之果否荒熟，總以捏報水旱不均，希圖災緩，籍此影射。督撫不察災之虛實，擅以掩飾奏請，從中諒可分肥。紳官更生覬覦，刁劣者不獨不知輸納，益且婪詐縣州浮收。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

最有名的虛報案是發生在乾隆年間的“甘肅冒賑案”：乾隆年間，朝廷允許甘肅商民繳糧捐納監生（變相的賣官），就地解決糧食短缺問題。甘肅布政使王亶望將捐納折銀，獲取巨額銀兩，然后上下串通，侵冒分肥，再通過大肆虛報災情，編造災民領取救濟糧食的假臺賬，以此洗白。“開捐之始即收折色，并未交糧。其時王亶望將實收總交蘭州府存貯，給發各州縣或多或少俱系藩司主政”，而各州縣領回的“監糧”，“未見買補歸倉，盤查結報皆系具文”，放賑時“各屬報災分數俱由藩司議定具奏補行取結，并未親往驗看，放賑亦不監視”。“經查，自乾隆三十九年四月開捐納糧，在王亶望、王廷贊兩任布政使主持下，將每名監生報糧43石，改收折色銀47兩，另加收辦公銀、雜費銀8兩，合計每名共收銀55兩。至乾隆四十六年初，甘肅省共有274450名報捐生，收銀15094750兩，合計侵貪2915600兩。為彌補破綻，王亶望還向戶部請求添建官倉26座，以收儲子虛烏有的所謂‘監糧’，大肆套取國家庫銀。”（聶達《王亶望“折監冒賑”案的啟示》）

（2）勘災。勘查災情是劃分受災分數，災戶的極貧、次貧的等級，它是發賑的依據，也是官吏上下其手的大好機會，甚至靠荒吃荒，出現“賣荒”現象。

楊景仁《勘災》說:“大抵勘災之弊，半由于書吏需索牽混，往往以熟作荒，以荒作熟，以輕為重，以重為輕，預留征納條漕，辦理蠲緩舞弊圖利之地。富者出錢買荒，冀免輸納；貧者無錢注荒，轉比追。”“每遇蠲緩之年，書吏輒向業戶索取錢文，始為填注荒欠，名為‘賣荒’。出錢者，雖豐收亦得緩征；不出者，雖荒欠亦不獲查辦。甚至不肖州縣，通同分肥。”“若胥吏則更無顧忌，每每私將災票售賣，名曰‘賣災’；小民用錢買票，名曰‘買災’；或推情傳給親友，名曰‘送災’；或恃強坐分陋規，名曰‘吃災’。至僻壤愚氓，不特不得領錢，甚至不知朝廷有頒賑恩典。”（以上史料轉引自谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（3）賑災。朝廷通由財政撥款（小額）和社會勸捐（大額）湊齊錢糧，下放給受災地區，這些錢糧由地方官府里一個個具體官吏操持執行，其間的克扣貪腐層出不窮，“在本府衙門留一半，大約幕友、丁役皆有所私之人；以一半交委員，委員亦有所私，再留一半，窮民得者寥寥矣。”（趙曉華《清代救災人事制度的成效及困境》）“凡官府賑濟，當其發糧也，則既偷竅于吏胥；及委役之散糧也，則又克減于委役。蓋竅克者十恒居其半矣。”“迨大吏委員查勘，舉凡一切供應盤費，又率皆取給于賑銀，而饑民愈無望矣。”1899年(光緒二十五年)奉命查辦山東賑務的溥良,曾揭露不少地方官吏“竟有按畝按戶攤派錢文而取給于所領之賑款以為盤費者。”由于多方克扣,“災重之地，所委各員往往以人多款少，稟清酌減錢數，或每大口僅給錢數百文，或每戶僅給錢數百文；并有泊舟村外，量取少千文，數十千文，付之村人，領回分給，至有每口僅分錢數文、數十文者。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（4）蠲免。針對災患造成民眾巨大損失，朝廷為顯仁義愛民，也時常會下發蠲免政策，免除當年或來年稅收。本文開頭提到一項研究說“在清代前期的196年間總計約蠲免一億二千余萬兩”，看似數額巨大，然而這只是臺賬數據，實際執行過程中政策嚴重扭曲，受災民眾真正享受到實惠很少，很多是蠲免與官吏勾結或有利益輸送的無災富民。其間官吏上下其手又獲利頗豐。馬俊亞教授說“蠲免賑濟雖然帶有基本的仁政和人道意識，但其實際效果卻非常之小。所有政策必須由官僚集團來施行，這個集團有著與生俱來的自利本性，往往對各類政策進行或明或暗的篡改、狙擊、扭曲和加碼，使政策的初衷與結果形成巨大的反差。”“據寶應、高郵、江都、興化、桃源、睢寧等地清查，各縣均有侵冒蠲災錢糧之事，‘每縣數百、數千，更有一二萬兩之多者。此系通省積弊……凡報災之州縣，其弊相同。’” （《清代荒政實踐及其誤區》）

有學者總結其間的作案手段：一是在蠲緩的通知下來之前提前征收，又不抵作第二年的正賦，把征收的錢糧歸為己有。二是“秋壓謄黃”，即當接到蠲免的公告后遲遲不予公布，照常征收錢糧。這些弊端，當時的官員都有不同程度的揭露，蠲免的“奉旨日期以及蠲免分數，村野小民無由周知，而不肖官吏籍以因緣為奸，或于部文未到之前催比更急，私圖肥己，且有奸猾書役籍名墊納，加倍索賞等情。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（5）水利工程。歷史上中國水患頻發，面對天災，朝廷會撥發經費用于各類水利工程。但里面的貪腐也是讓人咋舌，甚至可以說形成了靠河吃河的利益集團。以清代黃河治理為例。從康熙到道光，朝廷投入經費是越來越多，然而效果卻越來越差。所謂“黃河決口，黃金萬斗”。不少河道官員甚至盼望黃河決口，以便侵貪經費。賈國靜教授形容乾嘉年間的河工弊政為“全員貪污”。“清中期，清廷投入巨額河工（治理黃河工程）經費，但未能扭轉黃河越治越壞的趨勢，反而人為地增加了制度的運轉成本，助長了河務的腐化之風。”“為應對河患，清廷一再擴張機構建置，加大財政投入，河務越來越成為一個‘金穴’，各色人等趨之若鶩，以致于衙門日益臃腫龐雜，運轉成本不斷增加，辦事效率卻大大降低，河工弊政迭現，一片烏煙瘴氣。”（ 《河堤上的腐敗：乾嘉年間河務“全員貪污”》）

數額甚巨的河工經費使河務成為“利益之淵藪”，各色人等趨之若鶩。比如南河機構原定60名官員，然而實際卻遠遠超出這個數目，在120人左右，河官自行聘任的幕友、親戚、傭人等外工人數也急劇增加，人浮于事不僅損害了河政體制的行政效率，也為貪冒舞弊現象提供進一步發展的溫床。綜觀河務這一場域，上至河督下到河員幾乎無不伺機中飽私囊，從日常修守到另案工程無不弊端重重，據時賢馮桂芬觀察，道光時期“兩河歲修五百萬，實用不過十之一、二，其余皆河督以至兵夫，瓜剖而豆分之”。（賈國靜《清代河政體制演變論略》）

諸君看看，五百萬經費，層層貪腐下來竟然只有十分之一二用于治理！學者做研究豈能只看五百萬這個臺賬數據而無視背后實際。

二、貪腐背后的制度性原因

官員貪腐，屢禁不止，即使是救災經費，照貪不誤，甚至更貪，說到底這是制度性弊病。古代中國皇權獨大，沒有外部有效約束，作為統治工具的官僚權力也水漲船高。官員只向上負責，只受上級監管，而所謂上級其實也是利益共同體的一員，官官相護，這種內部自我監管，注定無法有效監督，必然產生各種貪腐各種潛規則。

學者張宏杰說“雖然中國古代王朝通常都很重視監督機制建設，御史臺、都察院在歷代都是朝廷重要的衙門，但幾乎每一個王朝，監察系統發揮的作用都非常有限，甚至根本就是空轉。中國傳統的權力制約機制是封閉的，它排除外來力量的參與，特別是拒絕引入民間的監督力量，因此是一種體制內的自體監督，效力自然非常有限。所有官員都處于同一權力體系之內，受到‘官大一級壓死人’這個游戲規則的左右，監察官員打‘大老虎’，隨時可能為其反噬。所以傳統時代，大多數時候監察官員只能‘打打蒼蠅’。萬歷年間，左副都御史丘橓曾經說：‘（官場）貪墨成風，生民涂炭，而所劾罷者大都單寒軟弱之流。’”（《頑疾——中國歷史上的腐敗與反腐敗》自序）

古代王朝看似有成熟完善的典章制度，但從文本到實踐，隔著一條無法跨越的鴻溝，其中的關鍵問題便是這些文本里的內容都只是講政治權力內部如何防范、如何監督，完全沒有引入外部力量，沒有選票，沒有問責，沒有獨立司法，沒有媒體監督，沒有獨立自主的民間組織。總之，所謂的典章制度只有術，沒有道。在如此一個權力不受外部約束的制度環境里，一個官員不但貪腐的機會很多（因為利出一孔、手中掌握配置資源的權力大），而且一旦貪腐了，通過官官相護也很難受到嚴厲制裁，這就意味著處罰概率低。風險低而收益大，誰不想腐，誰不想吃拿卡要。

所以說到底，救災過程中的貪腐橫行正是專制政體的必然頑疾。權力誘發欲望膨脹，道德蒼白無力，內部制衡失效。