本期介紹

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中國基層社會的運行機制與每個人的生活息息相關。然而，這套復雜機器究竟如何運轉，其背后的「潛知識」卻往往少為人知。從城市發展到個人抉擇，特殊的等級制度如何決定社會資源的分配？在體制內，不同人才的晉升軌道有何差異？權力的不確定性，為何讓官員晉升研究成為焦點？「郡縣治，天下安」，處在治理樞紐的縣域，未來路在何方？東北的轉型困境與「環江西現象」背后，路徑依賴與交通變遷產生了怎樣的影響？請聽本期嘉賓聶輝華教授帶來的精彩分享！

內容節選

本文為基于節目錄音的口述稿，僅對語法與用詞做部分修改。

從反腐劇關于「含權量」的討論說起

程衍樑

作為個人，只要生活在中國，無論在不在體制內，都逃不開官僚體制的影響。但很多人完全不了解這套機制是如何運行的。電視劇創作可能會借貪官之口，把它講出來，比如有關“職務含權量”的討論。您在書里提到了縣處級群體真正的職務運轉邏輯，縣在中國的治理架構中是一個非常特殊的存在。再往下到鄉鎮一級，它的整個體系和運作方式都跟縣一級有非常多不同的地方。縣在中國行政治理當中的特殊性在哪？

聶輝華

首先，中央非常重視縣一級的治理。前幾年評了一次全國優秀縣委書記，往前十年又評了一次，再往前就很長時間才評一次。但從來沒評過全國優秀市長，因為縣非常重要，“郡縣治，天下安。”我講幾個冷知識，第一，自秦朝確立郡縣制以來，縣的疆域和名稱很少發生變化，但地級市的名字經常變，府、省的名字也變化。元朝才有省，但縣自始至終都比較穩定，說明縣域是一個非常基礎的治理單元，這是它古老的歷史。第二，從功能上講，縣除了沒有外交和國防之外，具有所有一個國家對應的功能，麻雀雖小，五臟俱全。再往下鄉鎮現在越來越弱化了，連獨立的財產權都沒有了，鄉財上收。再往上，有人說市也很全，但市跟縣不一樣，縣要直接面對老百姓。

第二個冷知識，中國有全世界獨特的五級行政架構，中央、省、市、縣、鄉，市這一級是最不重要的。以前是沒有市的，就叫行署，屬于省級機關的派出單位，基本上不能調動各縣的人事權和財權，只是協調。2000年前后才開始把市變得更實，讓市來管縣。

現在市很強，但即便如此，市仍然是上傳下達的作用。比如一個政策，中央出了頂層設計，省里會劃一個大的框架，市就把它轉發到縣，因為縣是執行市的話。市一不負責執行，二不確定大政方針，所以它的作用沒有那么強。學術界都用市一級單位來做研究，只是因為市足夠多，有足夠的方差，這樣做回歸容易變得更顯著。中國有將近300個市，但縣有2800多個，為什么不用縣做研究？因為縣的數據很難獲得。

還有個冷知識，50年代在省以上還有一層叫大區。革命戰爭時期，我們有五大軍區，華中、華北、西北、華北、東北，后來就變成了幾大區，是副國級單位，有相對獨立的政治局。

程衍樑

當年號稱“五馬進京”。

聶輝華

對，所以體制會隨著時代的變化而變，但縣幾乎沒變過，可見縣太重要了。還有一點也是特殊的，縣跟區的區別，區大部分權力都上升到市里了，市是可以直接管區的，區沒有獨立的財政和規劃權。一個秘訣，怎么分辨出哪個機構屬于區管，哪個不屬于區管？你就去網站上看區領導的分工，寫分管就是他能夠管的，寫聯系就是他不能管的。

還有個更明顯的區別，看名稱，比如“北京市海淀區公安分局”，不歸海淀區區委、區政府管，它是分局，是市公安局直管的分局。我是上級的分支機構，受你協調，但不直接歸你管。但縣里不存在公安分局，縣里所有的局都是實體，都叫局，只有少數的條管單位，比方稅務局、海關，絕大部分都是實體機構，都歸本地管，也就是我在書里說的屬地管理部門，而不是垂直管理部門。這區別很大，區能做的事情遠不如縣多，縣的自主權更大。我可以決定自己的土地規劃，可以調整自己的產業政策，區就沒有了。

中國社會越往下越依賴非正式制度

程衍樑

您過去講過一個話題，越到基層越不是一套明面上的權力規則，更多體現到“潛規則”或者“潛知識”的層面。

聶輝華

我在書里做了一些概括，越往上中國社會越像是一個完全契約，什么事情都有明文規定，越依賴于正式制度，比如法律政治。越往下中國社會更像是個不完全契約，越依賴于非正式制度。生活在大城市的可能無感，但如果你在小地方就知道，辦一件事第一反應不是法律法規怎么想，“情理法”是傳統鄉土中國社會非常普遍的規則，先看這件事是不是合情，再看它合不合理，最后才看合不合法。

幾十年前的農村大部分地方都是這么治理的，兩個人打架了，放到大城市里首先把你關到公安局，在鄉下絕不會這樣，首先搞清楚誰打誰，有沒有理。如果先打人的那個人有理，事情性質就輕了很多，如果對方愿意諒解，就沒事了，公安局不會去抓人的。要這樣抓人，天天忙不完的，因為農村很多這樣的事情。以前經常兩個村為了爭水械斗，公安局不會隨便抓人，除非打出人命或者非常嚴重。

這是中國社會的客觀現實，可以說過去法治不完善，也可以說越往下面對的越是文化水平較低的居民、村民，又加上地域比較復雜，人情關系密集，使得很多正式制度不一定像非正式制度那么有效率。非正式制度比較有效率是因為它彈性大，成本低，所有的正式制度在實施時，都需要有國家力量去介入，但非正式制度不需要。鄉下兩個人打架了，村長就能調解，你非要讓司法所去調解，要花費很多國家層面的財力物力。為什么現在強調調解？一定程度上就是非正式制度，國家推廣楓橋經驗在一定程度上我認為跟我的命題是吻合的，能用非正式制度化解矛盾是最好的。

程衍樑

但這個新聞出來的時候引起了一部分人的擔憂，楓橋經驗或者依靠更多非正式制度來進行基層治理，那背后黑箱操作的空間豈不是更多了？

聶輝華

這兩者不是非此即彼的關系，非正式制度調節不了，正式制度可以隨時介入，而且大家要清楚正式制度的底線在哪里，不能徇私枉法。法律是大家的底線，但在底線之上有很多灰色地帶，是不一定要用法律的。大家不要以為我們是法制社會，所有地方都應該用法律來治理，法律的治理成本很高。你看到路邊有人吐痰，難道去罰款嗎？那要出動多少人，罰款還值不值得？這個時候道德教育說不定更有效，或者媒體曝光，它也不是法治手段，但說不定更有效率。

我的意思是，中國這么復雜，需要用多種手段來治理，而且古代就是這么來的。我推薦一本書，瞿同祖寫的《清代地方政府》，清代的地方政府縣一級基本上只有縣令一個人是正式編制，有工資，其他所有人既沒有編制，也沒有國家給的工資。那怎么運轉？靠的就是一套非正式制度，一套非常復雜、豐富、悠久的非正式制度。

程衍樑

像紹興師爺，還有那些小吏們。

聶輝華

一個縣令要雇長隨、仆人、跟班、衙役、書吏，靠這樣一個龐大的非正式網絡才能治理一個縣。說古代官員少，工資少，也能把國家治理好，這是誤解。古代在治理上的成本并不低，只是不用皇糧和國稅來承擔，但后來也得用別的稅收，比方火耗歸公那一部分，就相當把清朝的地丁錢糧加派一部分，用的其實也是皇糧，成本也很高。并沒有絕對地說，正式制度一定好，非正式制度一定不好，任何一個國家一定是正式制度和非正式制度交織在一起的，這是制度經濟學研究的基本要義。

從省會到開埠城市：等級制度決定城市的經濟發展

程衍樑

一個府的治所今天肯定是在城市里，但在古代往往也是一個縣屬管轄，比如廣州設市一直要到1920年代。

聶輝華

設市所在的那個縣就叫首縣。

程衍樑

是不是也符合您剛說到的，縣是一個基本的治理單位？

聶輝華

清朝的體制延續到現在比較明顯，有州，也有縣，州就是比縣大一點的縣級單位，都歸府管，但府管的事情不是特別多，一般都是省里跟州縣發生聯系，很少看到府跟州縣發生聯系。講財政體制的時候，比如火耗歸公，都是州縣收了糧食之后向省里解送的，由布政使來決定分配，并不需要向知府解送，我懷疑在古代府就不是特別實權的機構。古代的省，也就是布政使這一級是實權機構，負責全省的財政經濟。

程衍樑

而且清代也有跨越好幾個縣的一個綜合性道員、道臺。

聶輝華

就是協調機構。

程衍樑

慈禧的父親惠征當年就在安徽做這樣的一個崗位，既不是府臺，也不是縣長，是一個很奇怪的架構。安徽的歷史很有意思，今天都是地級市的這些單位，在古代是不一樣的。安慶府、徽州府是府，但六安今天也是一個單獨的地級市，它在以前就是個州，六安州，所以把州當成一個更大的縣，就能更方便理解它在古代的存在。

聶輝華

安徽又印證我的觀點，等級制度很重要，人跟資源走，資源跟著權力走，權力嵌入等級中，這是我書里反復強調的邏輯。安徽為什么叫安徽省？它最重要的城市有兩個，一個是安慶，一個是徽州。徽州就是今天的黃山，后來安徽省會變了之后，徽州就不行了，安慶也不行了。安慶雖然現在還是地級市，黃山也是地級市，但遠遠趕不上合肥。政治中心變了，經濟中心就變了，所以政治權力會決定經濟權力，政治地位會決定經濟地位。

程衍樑

在中國這是一個普遍規律。

聶輝華

我的一位合作者拿了中國上千年的歷史數據來做研究，就證明我的觀點，政治地位比經濟地位更重要，對于城市發展是毫無疑問的。

本期嘉賓

程衍樑（微博@GrenadierGuard2）

聶輝華，中國人民大學經濟學院教授、博士生導師，新書《基層中國的運行邏輯》

本期提到

阿西莫格魯 / 章奇 / 馮軍旗 / 惠征 / 郡縣制 / 張之洞 / 粵漢鐵路

《基層中國的運行邏輯》《權力結構、政治激勵和經濟增長》《國家為什么會失敗》
《清代地方政府》《在體制內游說》

文稿、排版：Yo

編輯：思釗

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