編者按· 2026.01.22

印度于2025年年末宣布推行重大勞動市場改革，以4部整合而成的勞動法典，代替及更新29條現(xiàn)行的全國性勞動法例。新實施的法典包括《2019年工資法典》《2020年勞資關(guān)系法典》《2020年社會保障法典》及《2020年職業(yè)安全、健康與工作環(huán)境法典》。當(dāng)局期望通過新框架，令各方更易達到合規(guī)要求，同時提升勞動市場彈性，并把更多勞工納入社會保障范圍內(nèi)。

印度勞動力市場長期以來面臨三重困境：就業(yè)非正規(guī)化、青年失業(yè)與高學(xué)歷群體崗位短缺的高壓力、大規(guī)?！癗EET”人群。莫迪政府通過整合全國性勞動與社會保障體系，試圖構(gòu)建統(tǒng)一、靈活的勞動力市場，以支撐其“發(fā)達印度2047”愿景，力求在2047年之前將印度建設(shè)成為“發(fā)達國家”。本文認(rèn)為，印度勞動改革涵蓋工資標(biāo)準(zhǔn)、用工關(guān)系、社會保障及職業(yè)安全等多方面內(nèi)容，體現(xiàn)一定的制度創(chuàng)新。然而，規(guī)則制定后是否能實行仍舊困難重重。印度聯(lián)邦制下的執(zhí)行分歧、工會抗議及輿論爭議，使改革面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

引言

2025年11月21日，印度勞工與就業(yè)部宣布自該日起，四大勞動法典（《工資法典》《工業(yè)關(guān)系法典》《社會保障法典》《職業(yè)安全、健康與工作條件法典》）的主體條款在全國范圍內(nèi)正式進入“實際執(zhí)行”階段。

印度此次改革，旨在以全國性規(guī)則取代歷史上按行業(yè)、按邦分割的規(guī)則，降低企業(yè)運營、法務(wù)與合規(guī)成本，同時通過勞動標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一引導(dǎo)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。莫迪政府自上臺以來，快速推進國家能力建設(shè)。作為國內(nèi)改革的重要構(gòu)成，莫迪政府此次勞動與社會保障制度改革值得長期關(guān)注。

改革背景：印度勞動力市場的

結(jié)構(gòu)性矛盾與“碎片化”法規(guī)體系

長期以來，印度勞動法律呈高度碎片化特征。印度并存29部中央勞動法和100余部邦級勞動法。這一格局的出現(xiàn)與印度殖民遺產(chǎn)、政治結(jié)構(gòu)高度相關(guān)。在英屬印度時期，勞動法并非經(jīng)過系統(tǒng)設(shè)計，而是為應(yīng)對特定沖突、行業(yè)或事故臨時立法。印度獨立后，建立了聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)，憲法將勞動、雇傭、工會列入并行清單，中央、邦、各行業(yè)和部門都可以有特別法。在民主政治下，勞動法律制度與地方利益密切相關(guān)，或明或暗地維系了高度分割的勞動力市場。法律給少數(shù)正規(guī)部門就業(yè)者提供保護，但置占人口絕大部分的非正規(guī)就業(yè)者于保護之外。工會作為制度內(nèi)的合法否決者，扮演了維護既得利益群體的角色，抵制勞動法改革。

2025年11月，印度各地工會成員在新德里舉行抗議活動，反對政府推出新的勞動法（圖源：美聯(lián)社）

這一制度塑造了印度獨特的勞動力市場狀況，并產(chǎn)生了諸多問題。根據(jù)國際勞工組織與人類發(fā)展研究所聯(lián)合發(fā)布的《印度就業(yè)報告2024》，印度當(dāng)前勞動力市場面臨以下三大困局：

一是嚴(yán)重的就業(yè)非正規(guī)化。基于長期調(diào)查測算，《印度就業(yè)報告2024》報告顯示：截至2019年印度約90%的勞動者仍屬于非正規(guī)就業(yè)（包括正規(guī)部門中的非正式勞工）；2024年印度非正規(guī)就業(yè)率依舊高達88.4%。這意味著，當(dāng)下印度絕大多數(shù)勞動者都缺少正式合同，并因此享受不到法定的社會保障，這與“發(fā)達印度2047”所追求的“高質(zhì)量就業(yè)”存在顯著差距。

二是青年失業(yè)與高學(xué)歷群體崗位短缺的高壓力。2000—2019年間青年失業(yè)率最高位曾至17.5%，2022年青年失業(yè)率為12.4%，顯著高于成年失業(yè)率。更重要的是，青年失業(yè)率呈現(xiàn)隨受教育程度上升而急劇增加的嚴(yán)峻趨勢：2022年，具有中學(xué)及以上學(xué)歷的青年失業(yè)率為18.4%，大學(xué)及以上學(xué)歷青年失業(yè)率高達29.1%。

三是大規(guī)模的“NEET”人群（既不在就業(yè)、也不在教育或職業(yè)培訓(xùn)中）。2022年印度青年NEET比例約為28.5%。在近年的結(jié)構(gòu)上，女性NEET比例長期維持在接近一半的高位（例如2019年約48.4%，2022年進一步升至約55%），而男性NEET比例則在10—13%區(qū)間徘徊。這表明近半數(shù)年輕女性既未進入勞動力市場，也未在正規(guī)教育與培訓(xùn)體系中繼續(xù)積累就業(yè)資本；該數(shù)據(jù)直接暴露出印度社會中性別角色、家庭責(zé)任和就業(yè)機會結(jié)構(gòu)對女性勞動參與的系統(tǒng)性約束。

自2024年當(dāng)選以來，莫迪的第三任期將以努力實現(xiàn)“發(fā)達印度2047”（Viksit Bharat 2047）為工作主軸。該宏大愿景以印度共和國建立100周年為時間節(jié)點，力求在2047年之前將印度建設(shè)成為“發(fā)達國家”。該計劃高度強調(diào)印度當(dāng)前“人口紅利窗口期”的局限性，提出需出臺措施來確?！叭丝诩t利”能真正轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展動力。

這四部法典的改革最初于2015—2020年間經(jīng)過政府、企業(yè)和工會三方多輪磋商后，由議會先后通過并予以公布。但在2019—2025年間，出于邦政府配套規(guī)則尚未到位、新冠疫情沖擊等現(xiàn)實困境，四大法典長期處于“有法不行”的擱置狀態(tài)。當(dāng)前，莫迪政府已經(jīng)跨越了制定一個全國性勞動法典體系的難題，進而面臨將這一套體系切實推行至全國范圍內(nèi)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，這是關(guān)乎能否在實現(xiàn)“發(fā)達印度2047”時間表上取得進展的關(guān)鍵因素。

四大勞動法典的核心內(nèi)容

（一）統(tǒng)一最低工資框架與工資定義

《工資法典》核心在于統(tǒng)一“工資”的法律定義、擴大適用范圍，并引入全國性“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”。在最低工資方面，該法典第九條授權(quán)中央政府依據(jù)勞動者最低生活標(biāo)準(zhǔn)確定“全國最低工資”，并可按不同地區(qū)生活成本差異化調(diào)整；各邦制定的最低工資不得低于這一底線，并須定期復(fù)審調(diào)整。從治理邏輯上看，該法典既是“提高工資透明度、強化勞動者最低收入保障”的工具，也是“改善非正規(guī)就業(yè)”的制度基礎(chǔ)。

（二）調(diào)整用工靈活性與工會、罷工規(guī)則

《工業(yè)關(guān)系法典》旨在提高用工靈活性與維護集體勞工權(quán)利。一方面，法典提高了企業(yè)在制定“用工規(guī)章制度”以及在裁員、停工、關(guān)閉時須事先取得政府許可的規(guī)模門檻，從原來的100名工人普遍提高到300名工人：即只有雇員超300人的企業(yè)才需制定經(jīng)政府認(rèn)證的用工規(guī)章，并在大規(guī)模裁員、停工和關(guān)閉前需要申批，中小企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)和用工調(diào)整成本顯著降低。

在印度工廠辛勤工作的工人們（圖源：紐約時報）

另一方面，法典對“罷工權(quán)”與“工會代表權(quán)”進行了重新設(shè)計。一是擴大了“罷工”的法律定義，將超過50%員工集體請事假視為罷工情形，同時要求工人在發(fā)起罷工前必須提前14天、最遲不超過60天發(fā)出書面通知，并禁止在調(diào)解、仲裁等特定期間發(fā)起罷工，從而大幅收緊了“突發(fā)性停工”的空間。官方將這一法典定位為“減少勞資摩擦、提升投資信心”的關(guān)鍵改革。

（三）整合社保與納入零工和平臺工

《社會保障法典》整合出一個統(tǒng)一社?？蚣埽繕?biāo)是構(gòu)建全面覆蓋有組織、無組織以及新型就業(yè)形態(tài)勞動者的“普惠性社保制度”。印度首次為“零工”與“平臺工”確立了法律定義：“零工”被界定為在傳統(tǒng)雇傭關(guān)系之外，通過項目式、短期、獨立工作安排獲取收入的勞動者；“平臺工”則是通過線上平臺（如外賣、電商、網(wǎng)約車、物流等）提供服務(wù)的人員。法典授權(quán)中央與邦政府為這兩類群體設(shè)計專門的社會保障方案，并要求各類“聚合平臺”按營業(yè)額的一定比例向中央社保基金繳費；勞動者則可以通過自助登記，證明其符合條件后享受相應(yīng)待遇。

從制度設(shè)計上看，該法典是印度在“為非正規(guī)勞工、零工和平臺工提供社會保護”方向上的改革創(chuàng)舉；同時，加強對該類非長期、合同約束性較弱的工作崗位的保障制度或能吸引“NEET”人群走向就業(yè)。

（四）安全標(biāo)準(zhǔn)與工時制度統(tǒng)一

《職業(yè)安全與工作條件法典》旨在建立一套全國全行業(yè)統(tǒng)一的職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)和工作條件規(guī)則，并通過單一注冊和許可制度簡化企業(yè)合規(guī)成本。法典將其目的界定為“整合并修訂有關(guān)用工場所職業(yè)安全、健康和工作條件的法律”。此外，法典對用工門檻和許可制度也制定了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)：例如引入全國統(tǒng)一的“綜合許可證”，替代以往按工廠、合同工、特定行業(yè)分別申請的多重許可，同時設(shè)定“自動獲批”條款以減少審批時間。

從監(jiān)管邏輯來看，該法典試圖在提高工作場所安全標(biāo)準(zhǔn)、擴大安全監(jiān)管覆蓋的同時，通過單一注冊和統(tǒng)一門檻降低企業(yè)合規(guī)復(fù)雜度，使職業(yè)安全監(jiān)管從“多頭管理”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)一框架下的分行業(yè)執(zhí)法”。

政治博弈與執(zhí)行挑戰(zhàn)

（一）中央政府與邦政府：

統(tǒng)一立法與邦級抵觸

印度作為聯(lián)邦制國家，中央與各邦在勞動領(lǐng)域均有立法權(quán)；在發(fā)生沖突時，除非獲得總統(tǒng)同意并另有特別規(guī)定，一般以中央立法優(yōu)先。到近期中央宣布四大法典生效時，印度勞工部和媒體披露，絕大多數(shù)邦和聯(lián)邦屬地已預(yù)先發(fā)布草案規(guī)則；有分析指出，約32個邦和屬地已經(jīng)完成草案公布，其中18—25個邦在實際政策中提前吸收了部分勞動法典內(nèi)容。

但“多數(shù)邦對齊”不等于全國統(tǒng)一。部分邦在規(guī)則制定上明顯滯后，四大法典的落地在時間和內(nèi)容上都將呈現(xiàn)出明顯的地域差異。執(zhí)行層面當(dāng)前呈現(xiàn)“中央立法—邦級規(guī)則不齊—個別邦公開抵制”的格局。在當(dāng)前態(tài)勢下，跨邦經(jīng)營的企業(yè)必須同時遵守中央勞動法典及地方法律，這種“中央新法+地方舊法并存”的狀態(tài)，將在過渡期內(nèi)顯著提高經(jīng)營復(fù)雜度和法律風(fēng)險不確定性。

與此同時，“過渡期”的具體時長和結(jié)束方式也存在偌大的不確定性。若邦級政府抵觸法典改革的時間過長，必然導(dǎo)致大量企業(yè)受到嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，最壞情況可能造成大規(guī)模的企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。一旦形勢惡化至此，中央政府大概率會被迫退讓；但即便只有一個邦不執(zhí)行全國性法典，也不能為本次改革畫上成果句號，且對前期所有努力都有反噬的風(fēng)險。

（二）抗議、罷工與輿論爭議的主要焦點

四大勞動法典自正式實施以來，立刻引發(fā)了全國性的抗議和罷工潮。11月26日，10家全國性工會發(fā)起了全國性抗議行動，在多個邦組織集會、游行和停工，呼吁“廢除四大勞動法典”。工會聯(lián)合提出的核心訴求包括：撤銷四大勞動法典、禁止任何形式的勞動“合同化”和外包、撤回中央擬議的《勞動新政策——Shram Shakti Niti 2025》草案、實施全國最低工資和最低養(yǎng)老金等，這顯然已經(jīng)將勞動法典與更廣泛的福利與分配議題綁定在一起。

參與抗議活動的印度各地人員（圖源：美聯(lián)社）

印度國內(nèi)當(dāng)前的輿論焦點主要集中在三個問題上：

一是勞動法典改革究竟是在“改善勞動保護”還是在“以保護之名放寬對企業(yè)的約束”。反對者宣稱：法典改動將給予企業(yè)更大的用工靈活性，尤其是提高裁員審批門檻、支持固定期限用工和收緊罷工程序等條例；這更有利于雇主而非工人。

二是程序正當(dāng)性與民主協(xié)商不足成為重要批評點。工會聯(lián)盟和喀拉拉等邦政府反復(fù)強調(diào)，四大勞動法典雖然形式上經(jīng)歷了三方會議，但關(guān)鍵條款在疫情和政治緊張時期經(jīng)由議會匆忙通過，實施通知也在未充分聽取邦政府和社會意見的情況下“單方面發(fā)布”，被批評為“程序不透明”。

三是改革是否真能帶來就業(yè)與投資也是輿論的焦點討論。批評者認(rèn)為：在缺乏強有力產(chǎn)業(yè)政策與公共投資支撐的前提下，削弱勞動保護只會壓低工資和就業(yè)質(zhì)量，“吸引投資與創(chuàng)造就業(yè)”的設(shè)想缺乏經(jīng)驗和數(shù)據(jù)支持，甚至可能在短期內(nèi)通過成本轉(zhuǎn)嫁而加劇收入不平等。

總體來看，圍繞四大勞動法典執(zhí)行的博弈正演變?yōu)樵诼?lián)邦制框架下中央與邦政府權(quán)力邊界、資本與勞動、正規(guī)與非正規(guī)部門之間的一次結(jié)構(gòu)性再分配。近期內(nèi)，邦級執(zhí)行分化和全國性抗議將是觀察這一改革落地進程的關(guān)鍵變量。從現(xiàn)實情況來看，本次改革目前的進展并不容樂觀。

對中國的啟示

第一，促進勞動力市場整合可以進一步釋放發(fā)展?jié)摿Α?/strong>印度此次勞動與社會保障體制改革，本質(zhì)上是促進勞動力市場整合的一次嘗試。與印度類似，我國勞動力市場也具有城鄉(xiāng)分割、行業(yè)分割、職業(yè)分割和“體制”內(nèi)外分割的特征。制度性分割造成“同工不同酬”，有違最基本的公平原則，也限制勞動力的流動，制約生產(chǎn)力水平的提升。近幾年來，我國在戶籍制度、社保制度，促進城鄉(xiāng)融合方面有了較大的進展，但仍在進行中。繼續(xù)促進勞動力市場整合，是構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟的必經(jīng)之路。

在風(fēng)雪中騎行的外賣行業(yè)從業(yè)人員（圖源：新華社）

第二，推進基本社會保障責(zé)任在中央與地方之間的調(diào)整。在《社會保障法典》中，印度以零工和平臺工等群體為切入口，強化中央政府在基本社會保障方面的責(zé)任。盡管中國與印度在政治體制上存在顯著差異，但同樣面臨在中央—地方間如何配置事權(quán)與財權(quán)的問題。在經(jīng)濟增速放緩時期，中央政府可在基礎(chǔ)性、兜底性的公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任，地方在此基礎(chǔ)上進行差異化補充，更有利于緩解地方財政壓力下的激勵扭曲行為。

第三，回應(yīng)就業(yè)形式變化，明確新就業(yè)群體權(quán)益，促進公平競爭。印度將零工與平臺工量身制定社保條款的做法，是回應(yīng)國內(nèi)占比較高非正規(guī)就業(yè)狀況所致。中國也有類似的情況。面對平臺就業(yè)等新就業(yè)形態(tài)，中國也應(yīng)當(dāng)考慮優(yōu)先在更高層級確立統(tǒng)一的制度底線，再通過地方試點與配套規(guī)則分步落地。可在法律層面進一步明確平臺勞動者的身份定義，落實平臺在社保繳費、工傷保障、職業(yè)傷害防護等方面的責(zé)任，并建立覆蓋全國的最低勞動標(biāo)準(zhǔn)（如最低報酬與計價規(guī)則、工時與休息、職業(yè)安全、爭議處理與救濟機制等）。這一做法既能減少平臺之間的“規(guī)則套利”和“逐底競爭”，也有助于提升不同市場主體競爭的公平性，為后續(xù)更系統(tǒng)的社保統(tǒng)籌與勞動監(jiān)管現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

第四，重大改革需考慮推行次序和方法，建立全面的風(fēng)險管控機制和制定多重預(yù)案。莫迪政府想把印度從過去的“制度碎片化、執(zhí)行不確定”推向規(guī)則相對可預(yù)期的制造業(yè)大國，以及構(gòu)建“全國統(tǒng)一勞動力市場”的決心和戰(zhàn)略方針值得肯定。但如前文所述，印度此次改革涉及諸多利益主體，面臨著因推行方式不當(dāng)而造成的政治摩擦、經(jīng)濟損失和社會分裂等挑戰(zhàn)，這些都是中國應(yīng)該引以為鑒。未來，應(yīng)就莫迪政府下一步政策推行和落地情況進行追蹤，分析其優(yōu)先議程和政策抓手，可為我國推行勞動力市場的整合提供借鑒。

本文作者

伍子堯：香港中文大學(xué)（深圳）前海國際事務(wù)研究院研究助理。

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校對 | 周宇笛

排版 | 詹蘊第

初審 | 王希圣

終審 | 馮簫凝