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作者：余飛

01

城際鐵路，新門檻來了

近日，各省市經濟數據紛至沓來，以至于大家忽略了一份重磅文件悄然發布，也即國家發改委1月20日發布的《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》。

這份文件，給城際鐵路劃定了新的門檻，同時堵住了一些漏洞，將很多城市擋在了修建城際鐵路的資格之外。

這意味著，在高鐵、地鐵門檻抬高之后，城際鐵路也收緊了。

《意見》強調：

1、城際鐵路主要連接城市群內中心城市及城區常住人口50萬以上的大中城市；

2、優先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等經濟活躍、人口聚集度高的重點城市群規劃建設城際鐵路。嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

3、新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年，設計速度一般為每小時120-200公里。

4、避免過度超前或重復建設。對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現現金流平衡的地區，暫停審批（核準）新建城際鐵路項目。

5、嚴格控制債務風險。地方政府嚴格落實政府支出責任，建立透明規范的城際鐵路建設、運營、維護資金投入長效機制。新建城際鐵路項目資本金比例不應低于50%，對違規舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批（核準）。債務高風險地區不得新增地方政府債務用于新建城際鐵路項目。

6、嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

這幾段話至少釋放了三個信號。

02

三個信號傳來

第一，給城際鐵路圈定了大的范圍。

城際鐵路是連接中心城市與城區常住人口50萬以上的大中城市的交通。

關鍵詞是“中心城市”和“城區人口50萬以上的大中城市”。

中心城市基本就是指4個直轄市、5個計劃單列市以及27個省會與首府城市，共36個。

至于城區常住人口50萬以上的大中城市的表述，我們都知道，在官方對城市等級劃分中，沒有所謂的一二三四線，更沒有什么新一線，而是按照城區常住人口劃分的超大、特大、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市。

城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市；

500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；

300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市；

100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；

50萬以上100萬以下的城市為中等城市；

20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市；

20萬以下的城市為Ⅱ型小城市。

這是個大范疇，城區人口低于50萬的小城市，沒有修建與中心城市對接的城際鐵路的資格。

2014年發布的《城際鐵路設計規范》中，部分規劃批復允許在10萬人口以上城鎮設站，現在一律得高于城區50萬人口。

理論上只有中心城市與周邊滿足城區人口50萬以上的大中城市有修建城際鐵路的資格。

第二，新門檻來了。

但也僅僅是有資格而已，要能獲批，還需要沖破重重關卡。

首要條件，就是客流量強度，需要達到每年1500萬人次。2014年發布的《城際鐵路設計規范》雖然提出了“滿足客流要求”，但沒有明確的量化標準。

這就需要人口集中，所以文件點名優先支持人口集中的京津冀、長三角、粵港澳、成渝四大城市群。

這里最典型的案例，就是南昌都市圈城際鐵路不具備建設條件。

去年9月份，江西省交通廳掛出了一份《關于省政協十三屆三次會議第0160號建議答復的函》，透露了很多關于南昌都市圈的很多關鍵信息。

后來這份文件下架了，不過當時本號已經全文截屏。

這份答復函是針對金秋 平委員提出的 《打通交通 “中循環”提升省會發展動能》提案進行全面、詳細、深度、中肯答復。

來源：江西省交通廳

《答復函》提到：

行業專家評審論證認為，當前，南昌都市圈經濟、人口等指標規模與國家有關政策規定的標準相差較大，不具備規劃建設市域（郊）鐵路條件。后續，省發改委將根據區域經濟社會發展情況，會同有關市縣深化南昌都市圈市域（郊）鐵路規劃研究，深入論證并完善南昌都市圈市域（郊）鐵路方案，適時按規定報批實施。

根據江西省公布的《大南昌都市圈發展規劃（2019-2025年）》顯示，大南昌都市圈包括：

南昌市、九江市和撫州市臨川區、東鄉區，宜春市的豐城市、樟樹市、高安市和靖安縣、奉新縣，上饒市的鄱陽縣、余干縣、萬年縣，含國家級新區贛江新區。

2024年大南昌都市圈GDP合計1.57萬億元，常住人口合計1757.91萬人。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

意思很明確，暫時不符合標準，難以獲批，等未來符合標準了，再上報申請。

其中難以獲批的理由，就是經濟與人口規模不達標。

更早的時候，2021年陜西省也喊停了4條城際鐵路。

第三，堵漏洞。

《意見》明確強調，嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

近些年來，隨著地鐵門檻不斷提高，尤其是官方明確強調不再受理一般地市首輪地鐵規劃，很多城市開始曲線尋求地鐵，城際鐵路地鐵化運營，就是最重要的方式。

最典型的案例，就是2024年開通的廣佛南環城際（佛山西站—番禺站）、佛莞城際（番禺站—東莞西站）。

這兩條線路開通，與佛肇城際（佛山西站-肇慶站）、莞惠城際（東莞西站-小金口站）相連形成了一條全長258公里，呈東西走向的交通大動脈。

隨著這兩條線路開通，一條橫跨肇慶、廣州、佛山、東莞、惠州五座城市的超長“地鐵”誕生了。

央視新聞給出的標題便是，“全國最長跨市'地鐵'來了”。

廣州地鐵集團當時宣布，這四條對接的城際鐵路，全面啟用“站站停+大站快車”公交化運營模式，乘客無須提前購票，使用地方交通卡刷卡或掃碼便可乘車，免去了城際鐵路體系的提前檢票、購票環節，和坐地鐵沒差。

而且，站臺、標志、報站，都與地鐵相差無幾，站站停。

所以說，這條四線貫通串起5個城市的城際鐵路，名義上是城際鐵路，實際上已經是地鐵了。

之前本號還強調，如果正在建設的廈漳泉城際鐵路R1線路抄廣東的作業，那泉州很有希望曲線實現地鐵夢。

然而，如今這個漏洞被堵，很多像泉州這樣想借助城際曲線實現地鐵夢的城市，希望泡湯了。

制圖：城市財經；資料來源：官方文件

03

化債，是第一要務

抬高城際鐵路門檻、堵住以修城際為名修地鐵為實背后，都是防范地方城市的債務問題。

此外，高鐵門檻和地鐵門檻早已收緊。

高鐵方面：

2021年國家發改委、交通部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團四部門聯合發布了《 關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見 》，其中明確：

嚴格控制建設既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規劃實施，規劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規劃的項目原則上不得開工建設。

此外，當年的文件還規定：

第一，規劃建設貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公里標準。

第二，規劃建設串聯規模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網功能較突出的高鐵線路，可預留時速350公里條件。

第三，規劃建設近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區域連接線，可采用時速250公里標準。

第四，規劃建設城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。

也就是說，串聯省會或特大城市及以上的線路，時速按照350公里設計。串聯較大地市，時速可以預留350公里。串聯普通地市，時速按照250公里的動車設計。串聯臨近城市的城際鐵路，則時速需要低于200公里。

地鐵方面：

2018年，國家發改委就將地鐵申報門檻上調至GDP超3000億元、財政收入超300億元、城區人口超300萬。此外還有客流量的量化標準要求。

之后官方又強調，不再受理普通地市首輪地鐵規劃。

前段時間，已經開通了兩條地鐵線的洛陽，因為地鐵客流強度不達標，暫不具備申請二期地鐵規劃的條件。

頭戴計劃單列市頭銜的寧波，去年也透露因為地鐵強度不達標，暫無法申報新一輪地鐵規劃。

也就是說，之前還只是局限于不再受理普通地市新一輪地鐵規劃，現在連高能級城市，也加大了申報難度。

此外，去年年末就傳出，地鐵新規已經制定，但不會公開。

去年年末據“RT軌道交通”所說，國家相關部委正在與行業協會及相關專業團隊正在做最后的標準協商，預計2025年底左右將會發布接下來一段時間內的軌道交通審批政策依據。

據了解，在新版的軌道交通審批規則當中，除了依據即將執行的運營期的成本核算外，針對資本金比例將大幅提高：

針對800米可達性覆蓋通勤人口及崗位密度將有更細致的要求（1000萬以上城市為65%，500-1000萬城市為50%，僅供參考，具體以發布為準），對城市經濟指標也有大幅提高的要求。也就是說，從財政收入到常住人口，從初期客運強度到遠期客流規模等等，這些指標都要進行調整。

此外，還有傳言，GDP、財政收入等門檻也大幅提高。GDP需要過萬億，財政收入需要過千億。

再次強調一下，以上都是傳言，具體新標準如何，由于官方不再公布詳細規劃，無法得知。

不過，可以肯定一點的是，七年過去了，地鐵申報門檻肯定會提高，尤其是地方債務問題突出的當下。

往后，尚無地鐵的城市，基本沒資格申報。一大波有地鐵的城市，也會在門檻抬高之后，失去資格。

城際鐵路、高鐵、地鐵門檻相繼調高背后：

目的在于兩點：

第一，防止資源浪費。

第二，防止地方債務增加。

尤其是防范債務，《 關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見 》和 《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》均明確點出。

地方投資高鐵、地鐵、城際鐵路建設的資金來源，大多都是通過發債。

而化債則是最近幾年中央與地方的頭等大事。

2025年8月1日，財政部發布了《關于六起地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，對沈陽遼中區、廈門、德州陵城區、武漢東湖新技術開發區、重慶武隆區、成都6個地方違規增加隱性債務進行通報、并問責。

其中廈門新增隱性債務規模最高，成都次之，均超過了600億元。

違規舉債后的問責情況如下：

制圖：城市財經；資料來源：財政部

中央通過集中曝光典型案例并嚴肅問責（涉及誡勉、黨內警告、政務處分等），明確傳遞信號：

任何形式的隱性債務新增都是絕對禁區，無論何種理由、何種層級、何種項目，都必須立即制止并倒查責任。

并以此六個案例，敲山震虎。

最近幾年，全國經濟發展形勢轉變，除了全球政治格局變幻，與美國貿易對壘等因素外，內部的房地產問題、地方債問題突出，也是核心困擾。

面對這一棘手問題，中央拋出了解決方案：

控制增量，化解存量。

存量政府債務到底都有多少？

有兩個口徑提供的數據，一個是中國人大網公布的，2024年年末，全國政府債務余額92.6萬億元（含法定債務和隱性債務）。其中，國債余額34.6萬億元，地方政府法定債務余額47.5萬億元，地方政府隱性債務余額10.5萬億元。

來源：全國人大網

另一個則來自國際貨幣基金組織的預測。IMF的估算大致就在50萬億左右，總的債務規模約為110萬億。

這么多債務，怎么還？

過去基本依靠賣地還，但如今樓市不振，土地收益持續下滑。

所以才有了中央層面上的控制增量、化解存量。

在控制增量方面，主要措施就是控制無效基建。

2023年年底，國務院辦公廳發文，要求12個省市除基本民生工程外， 2024年不得出現新開工項目。

被點名的省市包括： 天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。

原因無他，均因債務問題。

2024年11月份，《全國人民代表大會常務委員會關于批準〈國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案〉的決議》通過，內容包括：

增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。此外，從2024年開始、連續五年總計4萬億的地方政府專項債，加上2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還，總計為地方政府化解未來4年內債務12萬億元。

也就是6萬億+4萬億+2萬億=12萬億。

6萬億是增量，是全國人大常委會批準的。一次性報批，分三年實施。

4萬億是騰挪，是從原本就有的每年額度債務增量中拿出8000億元，連續五年合計4萬億，用于化債。

2萬億是延期，2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。也即這2萬億，到期后不用著急償還，仍按照原合同延期償還。

無論是增量6萬億，還是騰挪的4萬億，還是延期的2萬億，都是用于化債，也即化解地方隱性債務。

化債的本質是債務置換，也即將隱性債務置換成法定的顯性債務。

“控制增量，化解存量”，本質上是以時間換空間，避免危機發生，慢慢來消化這龐大規模的債務。

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