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原文標題：國資穿透式監管驅動財會監督變革：理念躍遷、方法革命與未來路徑

作者：胡明霞 | 北京國家會計學院教授

來源： 《財務與會計》2026年第1期

摘要：本文系統梳理了穿透式監管在財會領域的政策演進脈絡，深入剖析其對財會監督理念定位、方法體系與功能范疇的深刻影響。研究發現，在理念層面，穿透式監管推動財會監督從靜態合規走向動態治理、從價值守護走向風險洞察與價值創造、從單一的經濟監督走向政治監督與治理監督的深度融合。在方法層面，穿透式監管驅動財會監督從事后檢查走向事前預警與實時監控、從孤島式監督走向一體化協同監督。面向未來，應著力推動穿透式監管進一步轉型，構建智能驅動、分類施策、法治保障的財會監督新范式，為深化國資監管體制改革提供理論支撐與實踐路徑。

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監管”以來，國有資產監管體制持續深化改革。財會監督作為黨和國家治理體系的重要組成部分，在提升國資監管效能、防范重大風險中發揮著重要作用。傳統財會監督主要依賴企業報送的財務報表、靜態統計信息以及定期審計報告等，其基于法人層級和事后結果的監督模式，在國有資本規模不斷擴大、布局結構日趨復雜、運營鏈條持續延伸的背景下，日益顯現出穿透力不足、時效性不強、協同性不夠等問題。特別是隨著金融創新業務迭出、境外投資擴張加速以及各類隱性債務風險潛藏，傳統監管模式難以適應對“萬億級”國有資本實現全鏈條、全過程、全覆蓋精準監管的迫切要求。

在此背景下，穿透式監管理念應運而生，并迅速從金融監管領域擴展至國有資本監管全局。穿透式監管并非靜態的制度設計，而是動態演進、內涵不斷豐富的政策實踐過程。從早期聚焦境外資產、金融業務等高風險領域，到當前推進“全級次、全流程、全業務”的智能化動態監測，穿透式監管深刻重構了財會監督的底層邏輯、價值導向與技術路徑。本文旨在系統梳理穿透式監管在財會領域的政策演進脈絡，深入分析其對財會監督理念定位、方法體系的系統性重塑，以期為理解當前國資監管改革的核心要義、優化財會監督實踐提供理論參考與政策啟示。

一、政策演進脈絡：穿透式監管在財會領域的嵌入與深化

穿透式監管在財會領域的嵌入與發展，呈現出從局部試點到全面推開、從工具性嵌入到系統性構建、從風險導向向治理導向的螺旋式演進路徑，其政策重心與實踐形態經歷了三個 階段。

（一）萌芽與試點階段（2019～2020年）：以風險為導向的工具性嵌入

2019年國務院國資委發布的《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》（國資發監督規[2019]101號）通過確立全覆蓋的監管周期、聚焦業務實質的風險評估、直指海外與高風險業務短板并輔以信息化剛性約束，共同構成了穿透式監管的初始內核，標志著“穿透”理念正式嵌入財會監督體系。2020年國務院國資委發布的《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）進一步從溯責追源的角度細化了“穿透原則”。這一原則的核心體現在層級穿透（第4條第3款、第7條第4款）、領域穿透（第16條、第9條第3款）及過程穿透（第27～29條等）。《辦法》所嵌入的穿透原則，賦予財會監督在責任認定中從財務結果向業務源頭與決策動因延伸的“回溯”功能。

此階段，財會監督在理念上開始突破單一企業的報表邊界，意識到對資本鏈條末端風險的監督責任；在方法上，監督手段從報表審閱拓展至資金流向追蹤、資產權屬核查等更具實質性的程序，為事后問責提供了依據。然而，本階段的穿透仍是嵌入在既有監督框架內的強化手段，主要服務于風險控制與違規追責等具體管理目標，尚未形成系統性重構。

（二）拓展與深化階段（2021～2022年）：以業務流為核心的系統性構建

隨著試點經驗積累，穿透式監管開始從“點”向“線”系統化擴展，聚焦于資金與債務領域。《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（國資發財評規[2021]18號）通過環環相扣的監管閉環系統性凸顯其穿透式特點。例如，文件要求債務風險監管須覆蓋所有層級的下屬企業、對各類復雜融資工具進行實質審查以及對相關資產和業務進行真實性核查。這標志著國有企業債務風險的監管進入到更深入的階段，將財會監督的觸角從報表內的顯性風險，延伸至報表外的復雜隱性風險。2022年1月《關于推動中央企業加快司庫體系建設進一步加強資金管理的意見》（國資發財評規[2022]1號）是財會監督范式變革的“里程碑”。文件要求建立資金信息“動態穿透”監控機制，明確利用大數據技術識別資金異常流動，對“資金池”與“體外循環”實施穿透監測，使司庫體系成為承載穿透式財會監督落地的核心基礎設施。同期發布的《關于中央企業加快建設世界一流財務管理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《中央企業合規管理辦法》進一步要求將穿透式分析延伸至業務前端，并對境外投資、并購重組等重大事項實施穿透式合規審查，表明財會監督的職能定位向深度融入業務流和價值鏈、成為風險防控與價值創造的內生機制轉變。

此階段，財會監督在理念上從確保單一報表真實升維至保障集團資金鏈安全與債務風險可控，并主動介入價值創造過程；在方法上實現了從事后靜態向事中動態監控的轉變，技術賦能從輔助工具升級為核心支撐。

立足穿透式監管要求歸納司庫系統建設路徑和數據治理策略

對國有企業“穿透式監管”的進一步強化落實

（三）體系化與智能化階段（2023年至今）：構建全域數字化財會監督生態

本階段，穿透式監管的目標是構建全域、全時、全維的數字化智能化監督生態系統。2023年作為新一輪國企改革深化提升行動的開局之年，強調“構建上下貫通、實時在線的數字化智能化監管系統”，為全面深化財會監督指明了技術路徑和戰略方向。2024年至2025年的政策實踐表明，穿透式監管已進入大規模工程化實施階段。公開信息顯示，國務院國資委已構建超過20TB的數據資源庫，開發針對虛假貿易、過度負債等11項突出問題的智能監管模型，并開展多家重點央企的數據實時直接報送試點。尤為重要的是，2025年9月，國務院國資委明確要求將中央八項規定精神作為日常“管控標準”，有序實施穿透式監管數智化工程，通過技術理性構建“不能腐”的治理體系。

此階段，財會監督在理念上被視為國家監督體系的重要組成部分，是構建“不能腐”體制機制的技術基礎；在方法上演進為集數據采集、模型分析、風險預警、協同處置于一體的“智慧大腦”，實現從“人找問題”到“問題找人”的模式變革。

二、理念躍遷：穿透式監管驅動財會監督的價值重塑

（一）職能定位：從“事后檢查”到“前端嵌入”與“過程守護”

穿透式監管的引入，要求財會監督穿透至業務源頭與決策動因，從根本上推動了財會監督職能的邏輯重構與角色轉型，使其從被動響應走向主動干預、從事后追責走向全程治理。在實踐層面，這一轉型具體表現為兩個維度的深化：一是從后端走向前端，強化決策嵌入。政策明確要求對重大投資、并購重組等事項實施穿透式合規審查，推動財會監督在項目論證與決策階段提前介入，對經濟可行性、資金安排與潛在風險進行專業評估，從而在源頭上識別并遏制“帶病決策”，實現風險防控的關口前移。二是從靜態走向動態，強化過程守護。借助司庫體系對資金流的動態穿透監控，財會監督得以實時感知經營活動的運行狀態，對異常交易、預算偏離等行為進行即時預警。這使得監督職能不再局限于事后糾偏，而是內嵌于業務流轉全過程，成為企業運營中具有實時免疫功能的“過程守 護者”。

（二）目標導向：從“報表真實”走向“實質風險”與“價值創造”

傳統監督的核心目標是確保財務報表的真實性和公允性，穿透式監管則要求財會監督超越會計賬表的法律形式，直指經濟實質。例如，對“明股實債”的穿透要求依據固定回報承諾、回購安排等實質認定為債務，準確評估企業真實杠桿水平；對“融資性貿易”的識別要求穿透復雜交易鏈條判斷真實貨物流轉與商業實質。這推動財會監督目標從“形式合規”深化為“實質安全”。《指導意見》將穿透式分析融入價值鏈，意味著財會監督不僅要識別風險，更要通過成本動因分析、資源使用效率監控、業務模式優化建議等方式服務于價值創造，財會部門由此從成本中心和價值守護者向價值創造伙伴演變。

（三）功能范疇：從“經濟監督”走向“政治監督”與 “治理監督”

在體系化與智能化階段，財會監督的功能范疇實現了關鍵性拓展。穿透式監管要求打破部門墻，財會數據與業務數據、合規數據、產權數據等在統一平臺上的匯聚與關聯分析，使得財會監督與業務監督及內審監督等構成了一個有機的“大監督體系”。國務院國資委要求將中央八項規定精神作為日常“管控標準”，有序實施穿透式監管數智化工程，運用先進算法構建問題線索識別大模型，規范權力運行，強化紀律約束，防控廉潔風險。這表明，在中國特色現代國有企業制度下，財會監督不僅是經濟監督，更是落實全面從嚴治黨、強化黨內監督的重要技術支撐，服務于鞏固黨的執政經濟基礎這一根本政治目標。

三、方法革新：穿透式監管引領財會監督的范式革命

理念的變革必然要求方法的升級，穿透式監管驅動財會監督的實踐方法迎來深度變革，體現在技術賦能、流程重構與標準升級三個維度。

（一）技術賦能：從“經驗判斷”走向“數據智能驅動”

傳統監管依賴個人經驗和專業判斷，在處理高維、非線性問題時存在局限。穿透式監管通過部署智能算法模型，實現了監管方法的優化。例如，虛假貿易識別模型通過機器學習算法分析交易對手關聯度、資金與貨物流匹配性等特征，精準識別缺乏商業實質的交易行為；資金異常支付模型運用異常檢測算法建立基于歷史行為的動態基線，實時捕捉偏離常規的支付操作；關聯關系圖譜模型借助圖計算技術構建股權、交易、資金往來的網絡拓撲，深度挖掘潛在利益輸送通道。這種從“個人專家經驗”到“算法模型洞察”的轉變，使監管決策建立在可驗證、可迭代的科學基礎之上，標志著監管方法的現代化轉型。

（二）流程重構：從“事后追溯問責”走向“事中實時干預”與“事前預測預警”

穿透式監管使財會監督的工作流程形成了完整的閉環管理鏈條。從流程閉環來看，構建了“數據采集——模型分析——風險預警——實時干預/溯源核查——追責問責——制度完善”的監督閉環。特別是“實時干預”環節，如對識別出的異常支付進行系統自動攔截或強制二次審批，實現了監督效力從“軟約束”到“硬控制”的升級。從監督時序來看，監督重心從事后向事中和事前大幅前移。通過對資金流、業務流、信息流的實時、動態追蹤，實現對經營活動全生命周期的同步監控。監督關注點從“利潤是多少”延伸至“利潤如何實現”“資金如何周轉”“業務如何發生”“數據如何產生”，使監督從事后糾偏轉向事中控制與事前預警，實現從“救火”到“防火”的治理模式升級。

（三）標準升級：從“孤島信息核對”到“全域關聯洞察”

傳統監督體系嵌套在科層制組織中，信息流遵循“集團——二級公司——三級公司”的縱向鏈條，容易導致流程冗長、效率低下和信息失真。為實現有效穿透，財會監督需打破組織、系統和數據的壁壘。例如，政策要求“全口徑”監測，實質上是要求集團內統一會計科目、客戶供應商編碼、業務類型等數據標準與口徑，為跨組織、跨業務的數據集成與關聯分析奠定了基礎。在統一數據的基礎上，監督人員能夠將資金最終去向與交易原始合同、決策會議紀要關聯，識別單一報表無法呈現的系統性風險（如集團對單一客戶的隱性風險暴露）和串聯式舞弊。財會監督方法從對孤立信息的“點狀核對”升級為對全域關系的“網狀洞察”。政策要求穿透式監管通過“一張網、一個庫、一朵云”數字基礎設施實現監管流程的扁平化再造。其中，“一張網”構建覆蓋全集團的數字神經中樞，確保監管指令點對點直達；“一個庫”建立企業級數據中臺，統一數據標準與口徑；“一朵云”提供彈性算力支撐，使復雜模型實時分析成為可能，在技術上保障穿透真正落地。

四、挑戰與未來路徑

（一）現實挑戰：財會監督穿透化的邊界與張力

1.授權經營與過度干預的平衡困境。穿透式監管在技術邏輯上具有無限向下延伸的內在傾向，若缺乏制度約束，易演變為對微觀經營活動的過度干預，削弱企業市場主體地位，導致決策鏈條向上集中。監管層過度負荷可能引發決策遲滯，使企業錯失市場機遇。破解關鍵在于劃定穿透的理性邊界，通過權責清單與負面清單清晰界定必須穿透的核心領域（如重大投融資、境外國有資產、隱性債務、關鍵崗位廉潔風險等）和應充分放權的日常經營范疇，實現分層管理與垂直穿透的平衡。

2.數據集成與安全隱私的保護難題。穿透式監管的實現依賴海量數據的匯集與融合，這使監管體系面臨嚴峻的數據安全挑戰。全國性國資監管平臺的構建，意味著將各企業最核心的財務數據、技術秘密和戰略規劃集中于一處，形成數據風險敞口。跨國經營背景下，數據跨境流動帶來的合規風險尤為突出，例如，境外子企業的經營數據回傳可能觸犯境外法律的強制性要求，引發法律沖突。數據獲取功能若缺乏嚴格規制，可能導致監管權力越界，侵犯商業秘密與個人隱私，更可能抑制企業家精神。穿透式監管的深化必須與堅固的數據治理體系同步構建，包括建立數據分類分級管理制度、完善數據安全技術防護體系、明確數據使用的法律授權與目的限制原則等。

3.治理效能與監管成本的效率考量。穿透式監管是資源密集型工程，需投入巨額成本用于技術平臺建設與持續運維。對于數量眾多、形態各異的國有企業，是否都需要實現同等深度的穿透成為關鍵問題。若對業務單一的地方中小型國企強制要求建立復雜智能穿透系統，可能導致監管邊際收益低于邊際成本，成為企業的經營負擔。破解之道在于貫徹“分類監管”原則，根據企業的功能定位、行業特征、規模體量與風險狀況，設計差異化的穿透標準、頻率和重點。

（二）未來演進路徑

1.強化技術賦能，推動從“數字穿透”向“智能穿透”的轉變。當前穿透式監管多處于數據匯集與可視化的“數字穿透”階段，下一步的核心競爭力在于算法與模型的深度應用，應積極引入知識圖譜、自然語言處理、深度學習等前沿人工智能技術，推動監管系統從“描述發生了什么”向“診斷為何發生”和“預測將會發生什么”演進。通過動態風險預測模型，對債務違約、大宗商品價格波動等風險進行壓力測試與情景模擬；通過智能決策輔助系統為監管者提供基于數據洞察的備選方案，使監管從被動響應走向主動預見，從事后追責走向事前 免疫。

2.深化分類改革，實現從“無差別穿透”向“精準化穿透”的躍升。需將分類改革的理念深度嵌入穿透式監管的制度設計全流程。除基于企業功能分類外，可引入基于風險的動態評估機制，對風險評級高的企業提高穿透頻率與深度，對長期合規、經營穩健的企業實施“監管沙盒”或觸發式審查。例如，對充分競爭領域的企業，穿透監管應聚焦于投資回報率、財務杠桿、合規底線與國有資產保值增值，工具上可更多運用風險導向型模型進行掃描；對于特定功能領域和公益類企業，可適當加強對其戰略使命履行、重大項目實施進度、成本控制與社會服務效益等方面的穿透；對于金融類、國際化程度高的企業，實施嚴格和全面的穿透，覆蓋資金、風險、合規等維度。通過精準化監管標尺，確保監管資源投入風險最高、影響最大的領域，實現監管效能與成本負擔的最優解。這種精準化不僅是降低成本的需要，更是尊重不同企業內在發展規律、實現“放活”與“管好”的有機統一。

3.健全法治保障，完成從“行政推動”向“依法治理”的轉型。目前穿透式監管主要依靠政策性文件推動，其權威性、穩定性和規范性有待進一步加強。為防范權力濫用、穩定企業預期，需適時將成熟的監管理念、權責邊界、程序規范上升為法律法規或部門規章。建議通過立法明確穿透的法律依據與權限范圍、數據采集與使用的合法性邊界、監管行為的程序性規范、權利救濟渠道等，構建權責法定、程序公開、救濟有效的法治化監管框架。

穿透式監管在財會領域的政策演進與實踐深化進一步完善了財會監督的理念內核，使其從靜態、后端的傳統角色，拓展為動態、前端、治理型的現代職能；升級了財會監督的方法體系，使其從依賴人工、抽樣、事后的傳統手段演進為依托數據、全量、實時和智能的現代范式，不僅提升了國資監管的穿透力、精準性與時效性，更深刻地將財會監督嵌入國家治理與公司治理的大局，護航國有資本行穩致遠、實現高質量發展。

主要參考文獻：

[1]趙宇龍.穿透式監管下的保險業資產風險：監管框架設計與實證發現[J].保險研究，2019，（6）：3-14.

[2]孫友文.從中央企業穿透式監管到穿透式風控演變之路[J].中國注冊會計師，2025，（6）：97-101.

[3]張文魁.穿透式披露：公司治理的新進路[J].改革，2024，（10）：119-131.

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