從歷史經(jīng)驗，看省直管縣是否可行？各朝代的州郡府縣數(shù)量一覽

我國大部分地區(qū)是四級行政：省（自治區(qū)），地級市（州、盟），縣（區(qū)、旗），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。網(wǎng)上有很多人建議，能不能改成三級行政，通俗地說，就是去掉地級市（州、盟）這一層級，直接實行省管縣？

探討這個問題，我們先來看看歷史上歷代王朝的行政機構設置。

我們首先要明確一點，歷史的各個朝代，其實都是極其在意行政成本的，在設置各級官府的時候，都是能減就減，能省就省。有些朝代，對于一些治理難度大，財政上“入不敷出”，又不是戰(zhàn)略要地的地區(qū)，朝廷甚至會直接撤出官府，棄守，比如漢朝舍棄海南，明朝棄守關外。這道理很簡單，你是老板的話，你愿意養(yǎng)一堆閑人嗎？

為什么會如此？在農(nóng)業(yè)社會，財政的主要來源就是人頭稅和田租，生產(chǎn)力不發(fā)達的情況，僅靠土地的出產(chǎn)，供養(yǎng)不了太多脫產(chǎn)的官員和士兵，因此，從主觀意愿上來說，朝廷是絕對不想養(yǎng)那么多官員，設置那么多官僚機構的。比較例外的是北宋，出現(xiàn)了“冗官”，那是因為北宋的商品經(jīng)濟及比較發(fā)達，財政比較寬裕，養(yǎng)一些閑人是為了維護穩(wěn)定。

理解了這個問題，我們就認識到了一點：古代的朝廷是盡可能減少官府設置數(shù)量的，如果增加了管理層級，是因為確實有必要。

我們從第一個大一統(tǒng)王朝秦朝說起。

秦朝是兩級行政，郡和縣。秦朝的實控土地大約是300多萬平方公里，以40多個郡管理1200多個縣，平均每個郡管理二十幾個縣。

漢朝立國之初，實行郡（王國）和縣（侯國）兩級行政管理機制。漢成帝（公元前33年即位）時期，全國有105個郡級行政單位，1580多個縣級行政單位。從郡級管理縣級來說，一個郡平均管理15個縣，并不覺得有多難，但是，中央朝廷要直接管理105個郡級單位，那就很難管得住了。

于是，東漢時期，在郡之上不得不增加一個層級，刺史部（州）。這一層級最初為監(jiān)察機構，后來轉為實際行政機構。從東漢開始，行政管理層級從兩級變成了三級。

三國延續(xù)了東漢的三級制，州、郡、縣的數(shù)量都有增加。這實際上是一種戰(zhàn)爭對峙時期的涸澤而漁，各國都盡量挖潛，把朝廷的觸角向未開發(fā)地區(qū)和基層盡量延伸，以汲取資源為戰(zhàn)爭服務。

西晉為21州，管理172郡，郡之下有1200多個縣。東晉為23州，管理252郡，仍然為1200多個縣。東晉地盤大縮水，州郡反而增加了，這是為何？其一，北方士族大舉南下，要官做；其二，南方的開發(fā)加快，福建、兩廣等地新設了很多郡縣。南北朝時期，南方延續(xù)了東晉的模式，北方的州郡也大量增加。

隋朝統(tǒng)一的前夕，南北朝加起來竟然有275個州，674個郡，1700多個縣，平均每州僅管轄2.5個郡、每郡轄2.6個縣。有些縣，僅轄幾百戶人。

三國兩晉南北朝，是官府機構空前膨脹的時期，一級行政區(qū)（州）和二級行政區(qū)（郡）的數(shù)量，這規(guī)模不僅空前，而且絕后。

這種局面完全是常年的割據(jù)分裂和軍事對峙逼出來的。各國的統(tǒng)治者一方面拼命封官許愿，拉攏士族和地方豪族，另一方面又加大對地方的索取，不得不大量設置官府。這一分裂時期，實際上是百姓負擔最重，社會發(fā)展最為緩慢的時期之一。

《隋書.地理志》對這一現(xiàn)象進行了尖銳的批評：“地無百里，數(shù)縣并置；戶不滿千，二郡分立。”

隋文帝重新統(tǒng)一后，立即對過度膨脹的行政機構進行大刀闊斧的改革。楊堅下令廢除天下諸郡，重新回歸兩級行政管理，同時對州和縣也進行了大量撤并。

唐朝初年，延續(xù)了隋朝的做法。唐朝開元二十八年（740年），全國共有328州（府），管轄1573個縣，平均一個州管理5個縣。但是，中央朝廷直轄300多個州，又出現(xiàn)了很多問題，即使是皇帝，也不能清楚知道每個州的長官姓名。這是明顯的頭重腳輕。

如果唐朝維持縣一級的數(shù)量不變，仍然保持1500多個，把州壓縮到50個，一個州管理的縣增加到30個，可能會是一種理想化的行政區(qū)域設置

但是，那么多州官怎么會愿意降級呢？官職降低，大家會不高興，如果是升官則皆大歡喜。既然不能撤州，最好的辦法就是在州上再設立一個上級機關。于是，州的上一級機構“道”出現(xiàn)了。唐朝最初為十道，后來為十五道，一個道管20個左右的州。安史之亂后，藩鎮(zhèn)割據(jù)，各節(jié)度使地盤也儼然成了一道，唐朝又出現(xiàn)了40多個道（一級行政機構）。隋朝下了很大力氣重回兩級管理機制，唐朝又倒回了三級管理機制。

此后，三級管理非常穩(wěn)定，沒有任何朝代再去嘗試改回兩級管理了。

宋朝的時候，依然三級行政管理體制：一級為路，二級州（府、軍、監(jiān)），三級為縣（軍、監(jiān)）。全國共有有19個路，下轄38個府、234個州、51個軍、4個監(jiān)，1204個縣。

明朝也是三級行政管理，實行布政使司（俗稱“省”），府州，縣三級制。萬歷中后期共有兩京十三省，159個府，20個直隸州（府一級，地位略低），235個屬州（府管州，略高于縣），1169個縣。

清朝基本延續(xù)明朝行政區(qū)劃方式，并隨著疆域的擴大和人口增多，省一級行政單位數(shù)量增多。宣統(tǒng)三年，全國有23個省，219個府，61個直隸廳（省邊疆或治安復雜區(qū)），79個直隸州，88個散廳，146個散州，1379個縣。

民國初年，為減少行政成本，南京政府和北洋政府均推行省直管縣體制。后來，卻不得不增加“道”一級行政單位。道設立幾年后，又被廢除，在一段時間內(nèi)實行省直管縣。1936年，各省又設立“行政督察專員公署”，重回三級行政。民國先后兩次想做到兩級管理，最終還是不得不向傳統(tǒng)妥協(xié)，回歸三級管理。

為什么我國古代沒有出現(xiàn)四級行政？因為，從秦漢到民國，縣以下基本上是“鄉(xiāng)村自治”為主，以節(jié)約行政成本。

縱觀古代大部分歷史時期，實行的是“州-郡-縣”或者“省（路）-州（府）-縣”三級管理機制。

實行兩級行政管理機制時期的大多是王朝初期，新立國的王朝行政效率通常都比較高，兩級機構也能管理。到了王朝的中后期，機構就會自然膨脹。

三級管理為主，還有一個重要原因。歷史經(jīng)驗表明，一級行政機構往往最多管理50個以下的直接下屬機構，只要超過50個下級行政單位，就必須設立中間層級，否則就管理不過來。在這種思路下，民國時期，曾有很多學者提出了拆省方案，意圖把大省拆分成小省，直接管理縣。他們提出全國設立50個左右的省，每個省管幾十個縣，但是，這些方案最終都只停留在紙面上。

有人會問，現(xiàn)代社會有科技和大數(shù)據(jù)加持，實行省直管縣，可不可行？

如果在現(xiàn)在的縣域設置的基礎上肯定是行不通，一個省要管100多個縣，沒有中間層級很難做到。如果拆省，讓一個省只管30個左右的縣，那么全國就會出現(xiàn)上百個省，到時候又要設立省以上的大行政區(qū)了，這跟漢朝在郡以上加設刺史部（大州）就如出一轍了。

如果非要省直管縣，又不增加上級機構的話，只能借鑒上世紀九十年代“撤區(qū)并鄉(xiāng)”的做法，先壓縮縣一級的行政單位的數(shù)量，讓每個省管理的縣的數(shù)量減少到五十個以下，就可以考慮撤市了。

我的家鄉(xiāng)湖南，上世紀九十年初，筆者所在的縣曾有十幾個區(qū)，四十多個的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在1995年，把四十多個鄉(xiāng)合并成二十幾個，區(qū)一級單位全部撤銷，成功消除了“區(qū)”一級行政機構。

現(xiàn)在的河北省南部，有很多“袖珍縣”，很多縣人口不足二十萬，又是平原地區(qū)，確實可以考慮先撤縣。縣的數(shù)量少了，省直管縣就可以考慮了。現(xiàn)在城市化的程度已經(jīng)不是上個世紀所能比了，內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口已經(jīng)少了很多，連縣城都有一定程度的空心化，撤市并縣，理論上是可行的。

如果縣域不進行調(diào)整，僅僅撤市，是不現(xiàn)實的。只有減少縣才能撤市，不過，這也只能是一個空想，畢竟，波及面和難度太大了。

因此，無論從歷史經(jīng)驗，還是從現(xiàn)實原因來看，省直管縣都很難實現(xiàn)。

現(xiàn)在的行政區(qū)域設置，實際上有很深的歷史積淀的，各省都有數(shù)百年歷史，是各具地域特色的大地理單元，各地級市也是歷史上的各州府，各縣也有自己的歷史淵源，因此，保持現(xiàn)狀還是最好的方式。

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