2026年全國兩會的消息，《托育服務法》有望在2026年出臺。制定《托育服務法》，促進和規范托育服務發展，為三歲以下嬰幼兒群體提供堅實的法治保障，是完善生育支持政策、降低家庭養育成本、建設生育友好型社會的重要舉措。

《中國托育報告2025》（以下簡稱“本報告”）是由育媧人口智庫于2025年12月發布，由梁建章和黃文政擔任課題主持，課題研究人員包括鄒佳岑、丁文婕、古意涵、杜振邦、何亞福。

育媧人口智庫希望通過本報告呈現中國托育發展的全方位圖景，從托育的定義、分類、需求與供給現狀出發，通過探尋國外的“他山之石”，審視國內已有的經驗，為托育政策建言獻策。

一、托育概念及其分類

國家衛生健康委人口家庭司2024年在托育服務宣傳材料中明確：“托育是托與育的結合體，主要包括照護、養育以及潛能激發和早期啟蒙教育”。國家衛健委《托育機構設置標準（試行）》（2019年）和《托育機構質量評估標準》（2025年），明確托育機構是指由單位（事業單位、社會組織、企業等）或個人舉辦，由專業人員為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等照護服務的機構。

托育機構作為托育體系的基本單元，其類型結構也日趨多樣，因此，從空間、時間、服務對象、投資主題等類型維度出發，對當前中國的托育機構主要形態進行梳理與歸類如下：

按設置場所與空間形態分類，托育可分為：獨立托育機構、嵌入式托育機構、托幼一體機構、家庭托育點、一老一小復合托育、移動托育空間、多功能融合托育空間。

按服務時間安排與靈活性分類，托育可分為：標準日托服務、.半日托服務、計時托服務、延時托與夜間托育服務、24小時托育服務、臨時托與應急托服務、周末及節假日托育、假期托育與季節性項目托。

按投資主體與辦學性質分類，托育可分為：政府主辦托育機構、企業自辦托育機構、社會資本舉辦托育機構、公建民營托育機構、聯合運營型托育機構等。

綜合國際經驗與中國國情，本報告將“托育”定義為：為0-3歲嬰幼兒提供全日、半日、計時或臨時的生活照護、早期教育、健康管理服務，旨在解決父母等養育者無暇照顧或缺乏育兒經驗的問題，促進嬰幼兒身心發展和社會適應能力提高。

二、托育需求：中國幼兒家庭托育意愿與需求特征

過去數十年間，中國的家庭結構和養育配套環境經歷了深刻的變遷。公共服務設施不足，家庭內部托育能力嚴重下滑，面對這種情況部分家庭只能選擇推遲甚至放棄生育，導致生育水平進一步下降。托育服務發展成為不可回避的議題。

近年來，隨著生育政策調整和家庭結構的變化，我國0—3歲嬰幼兒家庭對托育服務的剛性需求持續增長。雙職工家庭在照護嬰幼兒方面普遍感到力不從心，而傳統的隔代照護模式，一方面隨著初婚年齡推遲，祖輩育兒精力與能力下降，另一方面也難以滿足現代家庭對科學育兒理念與專業成長環境的追求。盡管出生人口呈下降，托育市場處于潛在需求尚未完全轉化的釋放初期。

中國女性的勞動參與率遠高于世界平均水平，在全球范圍內處于第一梯隊，高于大多數發達經濟體和發展中大國。據世界銀行最新數據，2024年中國女性勞動參與率約為60%，高于美國的57%、德國的56%、日本和俄羅斯的55%，遠高于印度的33%，略低于北歐典型高福利國家瑞典的62%。女性高勞動參與率下，對生育后難以兼顧工作與家庭的擔憂，是抑制生育意愿的主要因素之一。

在當前出生人口下降的趨勢下，社會資本投資托育行業面臨更大的困難和風險，而托育服務的發展不足和供需困境又反過來影響生育意愿。2021年，國家衛健委相關負責人稱，調查數據顯示，群眾生育意愿降低的原因中，排名前三的分別是：經濟負擔重、嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關系。其中“沒人帶孩子”的占51.3%。人民智庫于2023年2月8日—2月9日進行的網絡調查顯示，收入壓力是育齡群體“不愿生”、“不敢生”的首要因素，時間精力不足（50.30%）位列第二?！翱醋o壓力”作為抑制生育意愿的關鍵因素，已是學界的共識，解決嬰幼兒托育服務缺失問題成為促進生育意愿的重要議題。

據官方調查，超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，而第三方調查顯示，中國幼兒家庭中對托育有需求的家庭占比近五成。然而，2023年全國實際入托率僅為7.86%，同時全國托位實際使用率僅為46.7%。供需錯位背后是價格、理念等一系列因素,供給價格、質量與群眾支付能力和期待存在較大差距，“家庭送托難”與“機構收托不足”并存，面臨結構性矛盾。

由于少子化，中國家長對幼兒面臨風險的接受程度較低，擔心幼兒受傷、缺乏安全感、頻繁生病，更愿意親自陪伴。相關研究表明，高質量托育嬰兒安全依戀和長期情緒調節能力不弱于居家養育兒童；托育兒童和多子女家庭孩童的長期免疫力、抵抗力更強。

聯合國教科文組織曾公布國際比較研究，建議把0-3歲嬰幼兒保育主管部門變更為教育部門。美國、德國、芬蘭、新西蘭等國家0-6歲嬰幼兒保育和學前教育統一管理。曾實行“分離式”管理模式的國家如以色列、韓國、日本等，近年也呈現出融合趨勢。我國托育目前仍主要由衛健委牽頭，與世界其他國家提高托育水平的經驗不符。

三、中國托育供給現狀與國際對比

近5年國家逐步加大對托育行業的發展支持。從資金投入來看，2021—2024年，國家發展改革委、國家衛生健康委開展托育服務公辦能力提升項目和普惠托育專項行動，中央預算內投資下達49.1億元支持130個縣級以上托育綜合服務中心、62個公辦托育機構和12萬多個普惠托位建設。從實施效果來看，2025年11月，國家衛健委主任雷海潮稱我國每千人口托位數已達4.73個，超額完成“十四五”目標。

我國入托率與國際比較：中國0-3歲入托率為7.86%，機構托育支持力度低。經合組織2022年平均入托率為35.88%，荷蘭、韓國、挪威、法國等國家的超過50%。這些國家政府在托育服務供給和質量提升上投入較大，使家庭能獲得更多機構托育支持。

我國平均托育費用占可支配收入比例與國際對比：托育費用占家庭平均收入的比例是衡量一個國家托育負擔輕重的重要指標，直接關系到家庭的托育意愿甚至生育意愿。中國幼兒家庭購買托育服務的經濟負擔較為沉重。2023年中國每孩每月平均托育服務收費1978元，相當于居民月人均可支配收入的60.52%。而部分歐洲國家養育2個孩子托育費用占收入比例不到10%，如德國1.0%，奧地利2.0%、匈牙利4%、愛沙尼亞5%等，還有一部分國家雖然托育費用占可支配收入比例較高，但高補貼大幅降低了托育負擔，例如意大利、葡萄牙、希臘等國家。

我國對托育的財政投入與國際對比：我國當前對托育的財政投入規模不大，而OECD國家普遍將托育視為重要的社會公共服務，給予了較高的財政重視和投入。平均而言，OECD兒童保育和早期教育的公共支出占GDP比例約0.8%。中國2023年全國教育經費執行情況統計報告顯示，全國學前教育經費總投入為5382億元，占國內生產總值比例為0.43%，2023年幼兒園總在園人數為4093萬，在園托班人數約為40萬，按照占比計算約50億元（約等于前述中央預算內投資下達49.1億元），即使加上中央財政共安排補助資金30億元，國內公開專用于托育的中央公共投入占GDP比例不足0.01%。財政投入力度相對弱，托育水平難以提升。

四、典型國家案例：托育經驗借鑒

國際經驗表明，完善的托育體系對釋放已有生育意愿具有顯著作用。下面介紹若干典型國家的經驗。

瑞典的托育經驗體現在高入托率、多樣化的托育模式、合理的托育費用、靈活的托育時間、適宜的師生比以及完善的育兒津貼體系等方面。在托育支持主體層面，瑞典是典型的“公共服務模式”代表，認為照顧兒童是一種公共責任，是國家應盡的責任與義務。瑞典公共財政承擔托育費用80%，不同孩次上托育費用依次遞減，4孩及以上皆免費，整合來看，不同孩次的家庭津貼基本覆蓋了托育費用，家庭負擔小。

法國在托育服務方面經驗豐富，其托育比例高達57.86%（2022年OECD數據），法國2-3個月的嬰幼兒就可以送去托兒所，為年輕父母提供了極大的便利，使他們能夠更早地回歸工作崗位。法國政府全額補貼低收入家庭的托育費用，減輕了這些家庭的經濟負擔。同時，對于企業舉辦的托兒所，政府還提供稅費抵扣等優惠政策，鼓勵企業參與托育服務。

挪威的托育體系通過合理的費用設置、政府對運營成本的大力分擔以及多樣化的運營模式，為幼兒提供了優質的托育服務，也為家庭提供了多樣化的選擇，值得借鑒參考。挪威托育費用整體較低，并且依據孩次呈現遞減趨勢。根據2025年新規，1孩家庭每月需承擔1200克朗的托育費用，以及310克朗餐費。對于2孩家庭，托育費用可享受7折優惠，餐費不變。而3孩家庭則托育費用全免，僅需支付餐費。

韓國休假補貼制度鼓勵父母共同育兒，6+6父母育兒休假制提供6個月100%標準工資補貼，單親家庭休一年產假，前3個月100%補貼、第4個月起80%補貼，保障特殊家庭需求。此外，低收入家庭可享勞動支援，服務天數隨胎次增加，靈活可選。

日本政府大力推進托育發展，緩解家庭育兒壓力，2-3個月大的嬰兒即可進入托兒所，對3-5歲兒童以及0-2歲（免稅家庭）的孩子，政府明確公立托兒所、經認證的私立托兒所、綜合型托育設施以及補助幼兒園等均實行費用全免政策，家長僅需承擔孩子的餐費及部分雜費。此外，企業運營的托育服務也被納入支持范圍，通過財政補貼鼓勵企業積極參與育兒支持，營造良好的育兒環境，緩解家庭育兒壓力。

五、國內城市托育發展現狀與借鑒

近年來，各省市積極響應中央政府號召，推動本地托育服務發展。以浙江省為例，針對價格較高的問題，浙江省要求普惠托育機構收費低于當地城鎮居民上一年度人均可支配收入60%，并推動各地加大財政補貼，降低普惠收費價格。

上海市在全國首創“托幼一體化”立法與管理體制，進行了整合式立法：2022年11月，《上海市學前教育與托育服務條例》由上海市人大常委會表決通過，于2023年1月1日起正式實施。這是我國首部將學前教育與托育服務整合立法的地方性法規。上海首次將0-6歲兒童服務納入統一法規，打破托育與學前教育的分割管理。

山東省濟寧市大力發揮國有資本在托育發展中的作用，走出了自己的特色道路。2021年，濟寧市在山東省率先成立托育工作指揮部，市人大常委會原領導同志擔任指揮部常務副指揮長；探索推進“國企代表為引領、民企代表為依托，公建公營、公建民營、民辦公助”的多元托育模式。

廣州市在全國率先搭建3歲以下嬰幼兒照護服務指導中心體系，在全國率先建設“廣州市智慧化嬰幼兒照護服務綜合管理平臺”。全市三級嬰幼兒照護指導中心網絡及千余家托育機構皆依托該平臺開展工作。同時打造“廣州市托育地圖”助力家長一鍵查找合規托育機構。

深圳市在托育補貼方面的實施力度較大，進行分階段、分級補貼，多部門均重視托育行業發展。如深圳市教育局印發《深圳市幼兒園托班開設與管理辦法》，在全國率先推出地方標準《醫育結合托育機構服務規范》。深圳連續3年將托育服務納入民生實事項目，努力打造“15分鐘托育服務圈”。成效顯著：截至2025年4月，近一年深圳托位數幾乎翻一番，共有托育服務機構2000余家，托位超9萬個。深圳已實現一個街道至少有一家普惠托育機構，95%的社區覆蓋托育服務點，已建成600余家社區托育點。

六、總結與建議

當前中國托育行業仍面臨結構性矛盾：機構覆蓋率、服務多樣性與普惠性難以滿足多層次、多體系的家庭需求。供給體系呈現出“總體數量不足、優質資源稀缺、區域分布不均”的特征。普惠型供給不足，使得多數家庭陷入“高端難以承受，低價難以信賴”的焦慮境地。部分地區的托育機構建設一定程度上是為了完成“每千人口托位數”的指標，未充分調研需求，造成資源錯配。

托育服務雖已逐步納入國家民生保障與人口發展戰略，但制度層面仍剛剛起步，面臨頂層設計滯后、多頭監管、政策落地難、監管聯動弱等問題。

基于本報告的分析，我們建議：

1.修訂《中華人民共和國人口與計劃生育法》為《中華人民共和國人口發展法》，明確托育服務為基本公共服務。

2.大力鼓勵生育，防止出生人口進一步萎縮，逐步提升我國生育率至更替水平，保障“生”與“育”的長期良性循環，保障民族繁衍、國家富強及民眾的高質量生活。

3.將0-3歲兒童托育具體服務管理劃歸教育部門管理，同時設置專業機構制定整合性和長遠性的兒童及家庭支持政策。同時建議探索“編制內托育教師”崗位，設立與學前教育教師并行的職稱評定通道。

4.切實加大對托育服務的財政投入，加速推動0-3歲托育費用減免。分年齡段實施時，建議從低年齡開始實施，以打消擬生育家庭的后顧之憂，更好地促進生育意愿的釋放。

5.明確托育對接產假，出臺男女相對平等的育產假政策。鼓勵父親深度參與育兒，淡化“母職懲罰”。

6.全面引導和規范媒體、自媒體宣傳，促進家庭觀念轉變；通過公立托育先行、透明化監管、漸進式服務等手段，提升托育信任與意愿。

7.通過經濟措施鼓勵家庭內育兒支持，制定祖輩照料孫輩可申請提前退休的配套機制。

8.確保托育供給滿足民眾需求并維持一定的冗余度，為未來出生人口的提升提供足夠的動態供給空間。

托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶。我們深信，通過科學借鑒與大膽創新，中國可以構建一個滿足民需的托育服務體系，讓“幼有所育”成為推動國家長遠發展與民族繁榮復興的堅實基石。