2026年春天的這場財政體制改革，來得有點讓人措手不及，卻又在情理之中。

如果你最近和幾個地方財政口的朋友吃飯，大概率會聽到這樣的抱怨：賬上的錢越來越緊，上面的要求一點沒減，下面的窟窿卻越來越大。這不是某個地方的個案，而是一個系統(tǒng)性的困局。財政部數(shù)據(jù)顯示，2025年地方政府性基金預(yù)算中的國有土地使用權(quán)出讓收入僅為41518億元，比上年下降14.7%——這是自2022年以來連續(xù)第四年的兩位數(shù)降幅。與2021年8.7萬億元的峰值相比，地方土地出讓收入四年間蒸發(fā)了約4.6萬億元，降幅高達(dá)52.3%。

土地財政，這個支撐了中國地方政府二十多年的“現(xiàn)金奶牛”，正在以肉眼可見的速度消瘦。

但故事的轉(zhuǎn)折點，往往就藏在危機最深重的時刻。

2026年3月30日，財政部發(fā)布《2025年法治政府建設(shè)年度報告》，首次將制定地方附加稅法列入2026年工作部署。這意味著，從2024年7月黨的二十屆三中全會提出“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅”以來，這項改革正式從政策研究進(jìn)入立法籌備的關(guān)鍵階段。幾乎在同一時間，2026年政府工作報告明確提出“健全地方稅體系、拓展地方稅源”，并部署“調(diào)整優(yōu)化消費稅的征稅范圍和稅率，推進(jìn)部分品目征收環(huán)節(jié)后移”。

這些看似技術(shù)性的財稅術(shù)語背后，是一場關(guān)乎央地財政關(guān)系底層邏輯的深刻重塑。

要理解這場改革的分量，得先搞清楚什么是“地方附加稅”。

簡單來說，這不是一個新創(chuàng)造的稅種，而是把現(xiàn)有的“一稅兩費”——城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加——合并成的一個地方稅種。這三項稅費都以企業(yè)和個人實際繳納的增值稅、消費稅為稅基，覆蓋幾乎所有經(jīng)營主體。改革后，征收邏輯不變，但地方政府可以在中央劃定的稅率區(qū)間內(nèi)自主確定本地具體適用稅率，而且這筆收入將全額歸地方支配，無需與中央分成。

遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇在接受界面新聞采訪時指出，將現(xiàn)有地方教育費附加、中央教育費附加與城建稅附加整合立法，既是“費改稅”的規(guī)范過程，也是充實地方自主財力、完善地方稅體系的重要組成部分。

那么，這筆錢到底有多少？根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2025年城市維護(hù)建設(shè)稅收入達(dá)5170億元。如果以當(dāng)年增值稅、消費稅合計額85804億元為稅基，按教育費附加稅率3%、地方教育附加稅率2%測算，教育費附加、地方教育附加收入約4290億元。三項收入合計約9460億元，占2025年地方一般公共預(yù)算本級收入的7.7%。

將近一萬億元的資金盤子，從“中央地方共享”或“政府性收費”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗胤饺~自主支配”，這個數(shù)字本身就足以說明改革的力度。

更重要的是，這只是一個開始。

如果說地方附加稅是給地方財政“輸血”，那么消費稅改革就是一場更為深刻的“換血”。

長期以來，消費稅作為我國第四大稅種，年規(guī)模約1.6萬億元，但完全歸屬中央。這種安排在分稅制時代有其合理性，但在當(dāng)前地方財政困局中，顯然已經(jīng)不合時宜。2026年的改革方向是“征收環(huán)節(jié)后移+央地共享”：將目前主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅（如成品油、卷煙、酒類、小汽車等），逐步轉(zhuǎn)移至批發(fā)環(huán)節(jié)或零售環(huán)節(jié)征收；同時，消費稅從全額歸中央改為央地共享，采用“定基數(shù)、調(diào)增量”原則分配。

這意味著什么？意味著稅收與消費行為直接掛鉤，消費地而非生產(chǎn)地將成為稅收的主要受益者。一個直觀的例子是：過去一瓶茅臺酒在貴州生產(chǎn)，稅收主要留在貴州；改革后，這瓶酒在北京、上海、廣州被消費，稅收就會更多地流向這些消費地。

這種“誰消費、誰受益”的分配邏輯，將從根本上改變地方政府的激勵機制。地方政府不再需要為了稅收去拼命招商引資建廠，而是有動力去優(yōu)化營商環(huán)境、提升消費體驗、完善公共服務(wù)——因為消費繁榮了，財政收入自然就來了。

當(dāng)然，改革不是“一刀切”。根據(jù)目前透露的信息，改革將遵循“先易后難、試點先行”的原則，分行業(yè)、分區(qū)域逐步推進(jìn)。成品油、卷煙等品類可能率先試點，而金銀首飾等原本就在零售環(huán)節(jié)征稅的商品則保持不變。

除了稅制改革，2026年央地財政關(guān)系重塑的另一個關(guān)鍵維度，是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

根據(jù)《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2026年中央對地方轉(zhuǎn)移支付安排104150億元，增長2.2%。表面上看，增速不算高，但結(jié)構(gòu)變化耐人尋味：均衡性轉(zhuǎn)移支付安排28340億元，增長3.7%；縣級基本財力保障機制獎補資金安排4895億元，增長2.1%。政策明確要“壓減部分專項轉(zhuǎn)移支付等，增加地方財力性轉(zhuǎn)移支付”，并選擇部分省份探索開展整合統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金試點。

這種從“專項”向“財力”的傾斜，實際上是在給地方“松綁”。專項轉(zhuǎn)移支付往往附帶嚴(yán)格的用途限制，地方拿到錢卻用不靈活；財力性轉(zhuǎn)移支付則賦予地方更大的自主權(quán)，讓地方政府能夠根據(jù)本地實際情況統(tǒng)籌安排資金。

2026年政府工作報告明確提出“中央財政增加對地方財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模”，其背后的邏輯是：增加地方自主財力和統(tǒng)籌能力，避免對地方政府設(shè)置過多限制，著力解決地方財政困難。

說白了，中央開始意識到，地方財政困難的根源不僅是“錢不夠”，更是“錢不好用”。

如果說稅制改革和轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化是在“開源”，那么零基預(yù)算改革就是在“節(jié)流”——但這不是簡單的壓縮支出，而是一場預(yù)算編制理念的根本性變革。

長期以來，我國預(yù)算編制沿用“基數(shù)+增長”模式：以上年度預(yù)算收支為基數(shù)，適度增長。這種模式雖然簡單，卻容易導(dǎo)致“支出固化”和“低效項目長期占用資金”。零基預(yù)算則以零為基點，對所有支出項目重新評估必要性、合理性與優(yōu)先級，結(jié)合績效情況優(yōu)化資金分配。

2024年，黨的二十屆三中全會《決定》明確提出“深化零基預(yù)算改革”。中央財政在編制2025年預(yù)算時，選取16家中央部門開展試點；2026年則穩(wěn)妥擴大改革范圍，新增32家試點部門。地方層面，山西、山東、安徽、湖南等省份均已發(fā)布深化零基預(yù)算改革的相關(guān)意見。

安徽省的改革頗具代表性。2025年4月，安徽啟動零基預(yù)算改革2.0版，改革從產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)領(lǐng)域向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域拓展。改革前，安徽科技資金分散在40個方向，單個項目平均支持強度僅81.7萬元；改革后整合為22個方向，單個項目支持強度提升至469.5萬元。吉林省2025年省級部門項目支出預(yù)算同比壓降10%，公用經(jīng)費和一般性支出分別壓減11%和19%，節(jié)省資金優(yōu)先用于支持科技創(chuàng)新和困難群眾救助。

“實踐表明，零基預(yù)算改革不是簡單砍支出，而是向存量要效益、向低效要空間?！币晃回敹悓＜胰绱嗽u價。

說到地方財政，就不能不提債務(wù)。這就像一個房間里的大象，所有人都知道它在那里，但很少有人愿意直面。

2026年的化債工作，正在從“應(yīng)急救火”轉(zhuǎn)向“長效治理”。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2025年用于置換存量隱性債務(wù)的2萬億元地方政府債券已全部發(fā)行完畢，各地置換后債務(wù)平均利息成本降低2.5個百分點以上。截至2026年2月底，已有廣東、北京、上海、新疆四個省/直轄市和34個地級市及175個區(qū)縣宣布完成隱性債務(wù)清零目標(biāo)。

但隱性債務(wù)只是冰山一角。隨著6萬億元置換債在2026年前后基本發(fā)行完畢，化債工作的重心正從存量隱債置換，逐步拓展至“優(yōu)化重組+經(jīng)營性債務(wù)化解+城投轉(zhuǎn)型”的系統(tǒng)性治理新階段。中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確要求，2026年要多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險，“堅決把遏制違規(guī)新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律”。

城投公司的“退平臺”也在加速。據(jù)不完全統(tǒng)計，2023年8月一攬子化債政策實施以來，已有1028家主體實現(xiàn)退平臺，其中江蘇、浙江、山東、河南、貴州退平臺數(shù)量居前。2025年全年，有372家城投公司公開宣布不再承擔(dān)政府融資職能。

“城投公司‘退平臺’僅是轉(zhuǎn)型的‘上半場’?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士指出，新的一年，地方化債政策重心或?qū)幕怆[性債務(wù)轉(zhuǎn)向化解經(jīng)營性債務(wù)，推動城投公司完成市場化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)企業(yè)債務(wù)與地方財政債務(wù)的嚴(yán)格區(qū)分。

從地方附加稅立法到消費稅征收環(huán)節(jié)后移，從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化到零基預(yù)算改革，從隱性債務(wù)置換到城投平臺轉(zhuǎn)型——這一套“組合拳”正在形成。短期靠中央“輸血”穩(wěn)運轉(zhuǎn)，中期靠支出責(zé)任調(diào)整減負(fù)擔(dān)，長期靠地方稅體系構(gòu)建強“造血”。

有一點是確定的：地方政府再也不能靠“賣地”過日子了。這個持續(xù)了二十多年的舊模式，正在走向終結(jié)。而新的模式是什么？2026年的這些改革，就是在為答案鋪路。