城市更新遇到無手續建筑怎么辦？

當前，北京的城市發展正經歷從“增量擴張”到“存量更新”的深刻轉型。落實新版城市總體規劃，疏解非首都功能，提升城市品質和人居環境，無不依賴于城市更新這一核心抓手。然而，在實踐中，許多位于更新范圍內的現狀建筑，由于建設年代久遠、當時管理政策不健全或特定歷史背景等原因，存在審批手續缺失、不全或現狀與原審批不符的情況，即所謂的“無手續建筑”。

從法律視角審視，這些建筑處于“合法性懸置”狀態：既非嚴格意義上的合法建筑——因其欠缺法定的規劃許可手續；亦不宜簡單定性為違法建筑——因其建設行為發生于規劃許可制度尚未健全的歷史時期，或在特定歷史條件下經政府批準而僅手續不全。這種法律地位的不確定性，導致更新項目在啟動時便陷入僵局：若一概認定為違法建設予以拆除，可能違反比例原則，誤傷歷史形成的合理現狀，引發合法性爭議；若放任不管，則更新項目無法通過規劃、建設等審批，城市功能優化、安全隱患治理等目標均無從實現。

歷史無手續問題，已成為橫亙在政府、市場主體和市民面前的一道制度性障礙，鎖定了城市存量空間資源，延緩了城市更新的整體步伐。化解這一難題，已從技術性問題上升為關乎行政法治與城市治理現代化的核心命題。2025年底，北京市規劃和自然資源委員會、北京市住房和城鄉建設委員會聯合印發《北京市城市更新范圍內無手續建筑認定處理指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）。筆者從政策起草視角，運用行政法學理論工具，闡釋了《指導意見》的法理邏輯、制度創新與法治意涵。

歷史無手續建筑的成因與法律困境

形成機理：制度變遷中的“合法性斷裂”

歷史無手續建筑的形成，根源于我國城市規劃管理制度的漸進式演進。從法律史視角考察，我國規劃許可制度經歷了從無到有、從粗放到精細的演變過程：1984年城市規劃條例施行，標志著城市規劃管理進入規范化軌道，但其適用范圍和約束力有限；1990年城市規劃法施行，確立了全國統一的規劃許可制度；2008年城鄉規劃法進一步健全了城鄉規劃管理體系。在此過程中，大量建筑建設于規劃許可制度尚未建立或尚不完善的時期，其建設行為在當時具有客觀合理性，但按現行標準卻面臨“手續缺失”的定性困境。

從空間維度看，不同區域的規劃管控強度存在顯著差異。首都功能核心區作為歷史文化名城保護重點區域，規劃管理啟動更早、要求更嚴，而其他建成區的規劃管理則相對滯后。這種“時間差”和“空間差”導致無手續建筑的認定難以適用統一標準，形成了制度適用上的復雜局面。

法律定性困境：合法與違法的二元對立

從行政法理分析，無手續建筑面臨的核心困境在于現行法律框架下“合法—違法”二元劃分的局限性。根據城鄉規劃法第六十四條，未取得建設工程規劃許可證或者未按照許可證規定進行建設的，屬于違法建設，應責令停止建設、限期拆除或沒收實物。然而，這一規定的適用前提是建設行為發生時規劃許可制度已經建立并有效實施。對于建設于制度空白期或制度轉型期的建筑，簡單套用現行法條可能構成“溯及既往”的法律適用問題，違反“法不溯及既往”的基本法理。

更為復雜的是，許多無手續建筑涉及公法規范與私法權利的交織。一方面，規劃許可是公法上的管制手段，缺失許可意味著違反公法義務；另一方面，建筑本身凝聚著權利人的財產投入和合法預期，簡單拆除將造成財產權的重大減損。如何在公法管制與私權保護之間尋求平衡，成為行政法上的經典難題。

治理困境：個案協調的局限與制度供給的缺失

長期以來，無手續建筑的處理主要依賴“個案協調”模式。這種模式雖有靈活性優勢，但存在明顯缺陷：一是缺乏統一標準，同案不同判現象突出，有違平等原則；二是結果不可預期，市場主體難以形成穩定預期；三是協調成本高昂，大量行政資源消耗于個案博弈。

從行政法治視角看，個案協調本質上是對制度缺失的補救，而非制度化的解決方案。真正的問題在于，城市更新領域的制度供給滯后于實踐需求，缺乏一套既能尊重歷史、又能面向未來的規范體系。《指導意見》的出臺，正是回應這一制度供給需求，推動從“個案協調”向“規則治理”的范式轉換。

法理邏輯與制度設計

法律原則的適用：比例原則與信賴保護

《指導意見》的制度設計，深植于行政法基本原則的理論土壤。在無手續建筑處置中，比例原則的適用體現為：對于建設于制度空白期的歷史建筑，一律按違建拆除可能造成過度的權益減損，而分類處置、區別對待，則是在實現規劃管制目的與保護歷史形成合理現狀之間尋求平衡。政策明確“保留、整改、拆除”三種方式并存，正是比例原則在制度層面的具體化。信賴保護原則要求行政機關對公民基于信賴行政行為而產生的正當利益應予保護。《指導意見》中“批文認可型”認定路徑，即建設前取得區級以上政府批準文件的建筑可納入現狀認定，正是信賴保護原則的制度體現。

“現狀認定”的法律構造：程序性解決方案

《指導意見》最具突破性的設計是“現狀認定”制度。從法律性質看，“現狀認定”既非行政許可，亦非行政確認，而是一種特殊的程序性解決方案。其核心在于：對于符合特定條件的無手續建筑，經區級政府組織研究同意，可“視同具備實施更新的產權要件”，用于辦理該城市更新項目相關審批手續。需要特別明確的是，“視同”不等于“確權”。這種“程序賦權”而非“實體確權”的制度設計，體現了對公法秩序與私權保護關系的精準把握——既為更新項目打通審批通道，又避免對既有法律秩序造成沖擊。

《指導意見》明確了可啟動現狀認定的五類情形：

第一類：歷史存續型。即首都功能核心區內1984年城市規劃條例施行前、其他建成區1990年城市規劃法施行前已建成，且調查時未發現新的違法建設行為。這一類型體現了對“法不溯及既往”原則的遵循：在規劃許可制度尚未完整建立時期建成的建筑，不應因制度建立完善后的事后標準而被否定。

第二類：法定豁免型。即符合現行政策中無需或豁免辦理規劃許可的情形。這一類型體現了“行政法上不應強人所難”的基本法理：政策本身已明確豁免的情形，自然不應因“手續缺失”而被否定。北京市規劃許可豁免制度是近幾年建立的，將歷史建成但符合現行豁免政策的情形納入認定情況，同時遵循了“從輕從新”的原則。

第三類：用途轉換型。即已取得規劃許可并按許可建設，但現狀用途與原批準不一致，且符合城市更新和用途轉換兼容政策的情形。這一類型是基于北京市出臺的另一項城市更新激勵政策《北京市建設用地功能混合使用指導意見（試行）》的要求，只要符合正面清單管控要求的，可按照不改變規劃用地性質和土地用途管理，回應了實踐中廣泛存在的“工改商”“商改辦”等現象。

第四類：批文認可型。即建設前取得了區級及以上政府或市級及以上部門批準同意的規劃文件，且現狀規模與批文一致。這一類型體現了實事求是、尊重歷史的原則，是行政法中信賴保護原則的直接體現。

第五類：公益保障型。即符合專項規劃和行業管理要求，保障城市運行或基本民生的基礎設施、公共安全設施、公共服務設施項目。這一類型體現了公共利益優先的考量，是對民法典、《北京市城市更新條例》等法律法規中“公共利益”條款的積極回應。

指標調配機制：行政執法向正向激勵的功能轉換

《指導意見》創設的建筑規模指標調配機制，體現了行政法上從“懲罰導向”向“激勵導向”的范式轉變。指標調配機制則允許將主動拆除釋放的指標用于其他更新項目，形成“拆舊得指標、指標可置換、置換生價值”的正向循環。激勵性行政通過利益引導，使相對人自愿配合行政目標，降低執法成本、減少對抗沖突。《指導意見》的指標調配機制，正是激勵性行政在城市更新領域的典型運用，體現了現代行政從“管制型”向“治理型”的演進。

政策執行中的法治考量

《指導意見》的試行期為五年，政策的實際效果需要在實踐中檢驗。從行政法治視角看，以下幾方面值得持續關注：

一是適用范圍的把握。《指導意見》作為《北京市城市更新條例》的配套規范性文件，適用范圍與條例保持一致，嚴格限定于城市更新項目，實踐中，須是進入城市更新項目儲備庫的項目，或是城市更新主管部門或屬地確認的城市更新項目。《指導意見》強調對違法建筑的認定處罰，主要基于城鄉規劃法律法規體系，其前提要求是土地權屬清晰，不適用于集體土地上小產權房、耕地上建房等房屋建設主體并非土地權屬主體，甚至不具備辦理土地使用權條件的情形。

二是更新程序的銜接。傳統審批模式下，對無手續建筑進行新的建設行為，需先對無手續部分補辦產權手續，再申請規劃許可，程序煩瑣、周期較長、成本較高，與當前優化營商環境、盤活存量資源、推動內涵式發展的導向不相適應。對此，《指導意見》將無手續建筑認定處置程序嵌入城市更新全流程及審批鏈條，明確完成無手續建筑認定處置后，無需補辦相關手續，可納入城市更新實施方案研究后一并辦理相關手續，符合行政法中高效便民的原則，有效提升行政審批效率。

三是消隱整改的優化。在安全隱患消除環節，對經各區研判可通過后續城市更新實施消除安全隱患的項目，允許在更新實施過程中同步整改消隱、推進施工，破解了實踐中施工許可與規劃手續互為前置的循環梗阻問題，暢通安全隱患整改路徑，體現了合理行政、高效便民的行政法原則，兼顧依法行政與項目實施實效。

從個案協調到規則治理的法治轉型

黨中央、國務院高度重視城市更新工作，強調“提高城市治理現代化水平”，要求“實施城市更新行動”并健全相關政策體系。《北京市城市更新條例》作為地方性法規，為更新工作提供了法治框架，但條例的原則性規定需要配套政策予以細化，尤其是在處理最為棘手的無手續建筑問題上。《指導意見》與自然資源部、住房城鄉建設部兩部門《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》同日印發，地方政策確立的“分類處置、尊重歷史”的制度邏輯，與兩部門關于城市更新中妥善處理歷史遺留問題的宏觀精神相契合，是對中央政策導向的創造性落實，為城市更新法治化建設提供了有益探索。

《指導意見》確立的“分類處置、尊重歷史”的制度邏輯，其核心原則“尊重歷史、實事求是，依法合規、分類施策，鼓勵更新、疏堵結合”均體現了對行政法治基本理念的貫徹。其核心法治價值體現在三個方面：

一是確立了分類處置的法治框架。以法律法規實施節點為時間標尺，構建“現狀認定+依法處罰”的雙軌制，體現了比例原則和信賴保護原則的適用。

二是建立了正向激勵的制度機制。通過指標調配機制，將行政執法從“懲罰導向”轉化為“激勵導向”，體現了現代行政從“管制型”向“治理型”的范式演進。

三是實現了地方實踐與中央法治精神的銜接。政策設計與中央關于城市更新法治化建設的宏觀導向相契合，為超大特大城市存量更新提供了可復制的法治樣本。

《指導意見》的最大法治價值，不是讓所有無手續建筑都“洗白”，而是在法治框架內為歷史遺留問題提供可預期的出路：符合歷史條件的，依法認定；不符合但可整改的，處罰后納入更新實施方案；確須拆除的，指標可置換、資源不浪費。這種“法治化、制度化、可預期”的制度供給，正是現代城市治理的核心要義。

來源：土地觀察官微