汪勁：生態環境法典施行的協同機制與治理效能

（來源：中國環境網）

轉自：中國環境網

繼民法典之后，我國第二部以“法典”命名的法律《中華人民共和國生態環境法典》已通過。生態環境法典的制定，標志著我國生態環境治理從“有法可依”邁向“有典可循”的歷史性跨越。生態環境法典按照多元主體的性質和權利義務關系等的不同，構建了黨委領導、政府主導、企業主責、公眾參與、司法保障的生態環境治理協同機制，通過具體的制度設計實現了治理資源的有效整合，對提高我國生態環境治理效能具有重要意義。

創新公權力機關協同職能和工作機制，共同提升國家生態環境治理效能

生態環境治理具有跨領域、跨部門的綜合性特征，單一機關履職難以覆蓋全鏈條治理需求。長期以來，我國生態環境治理面臨多頭監管、協同不足的困境，行政機關、司法機關、監察機關等不同主體之間缺乏有效的協同配合機制，導致監管出現盲區、執法不力、責任追究不到位等問題頻發。黨的二十屆三中全會提出“健全生態環境治理體系”的要求，迫切需要從法治層面構建系統化、協同化的治理機制。

生態環境法典的編纂正是對這一時代需求的積極回應，它不僅整合了分散的環境法律法規，更重要的是通過構建統一協調的治理體系、強化多元主體協同、完善法律制度和信息機制，推動生態環境治理從分散化、碎片化向系統化、法治化、協同化轉變。

第一，明確規定了中國共產黨在生態環境治理中的領導地位，將黨的領導、生態文明建設戰略與法律規范有機銜接。與此同時，通過建立健全生態環境保護督察、黨政領導干部生態環境責任追究等制度予以保障，使黨的政策主張直接轉化為具有法律約束力的規范。

第二，在總則編設專章專節明確了生態環境保護監督管理體制和工作機制。生態環境法典明確規定了生態環境部門“五統一”和自然資源部門“兩統一”的基本職責，縣級以上人民政府發展改革、工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、水行政、農業農村、林業草原等有關部門和軍隊生態環境保護部門在各自職責范圍內對生態環境保護工作實施監督管理的職責，以及縣級以上人民政府在組織協調、督促有關部門依法履責的職責。

生態環境法典還確立了國家生態環境保護責任清單制度，要求明確國務院有關部門和地方人民政府有關部門的生態環境保護監督管理的具體職責。

生態環境法典構建的多部門協同聯動機制，為生態環境行政建立統一的環境標準和評價體系、完善信息共享和監測預警、強化跨區域聯防聯控和推動生態環境監管從“碎片化治理”向“系統化治理”的轉型奠定了法律基礎。

建立公眾參與協同機制、明確企業主責義務，提升多主體生態環境治理效能

生態環境法典通過構建統一協調的治理體系、強化多元主體協同、完善法律制度和信息機制，推動生態環境治理從分散化、碎片化向系統化、法治化、協同化轉變。

第一，增強生態環境治理的民主性、透明度和社會基礎，通過公眾參與協同提升生態環境治理效能。生態環境法典開宗明義在立法目的條文明確了“保障公眾健康和生態環境權益”，將“公眾參與”作為生態環境保護的基本原則，賦予公民、法人和社會組織環境知情權、決策參與權和監督救濟權。此舉能夠防止決策偏向特定利益集團，確保生態環境行政公開透明，彌補監管不足，提升政府決策的公信力和可接受度。

公眾作為生態環境權益的直接享受者和受影響者，可以通過日常監督發現潛在生態環境風險，填補政府監管的信息不對稱和盲區，形成政府監管與社會監督的互補，增強環境違法行為的發現和糾正能力。此舉能夠推動形成政府監管、企業自律、社會共治的多元治理格局。通過社會組織和公眾參與環境決策、監督舉報和訴訟等方式，公眾不僅能夠監督政府和企業，還能推動綠色生產生活方式轉變，積極履行垃圾分類、低碳消費等環保義務，形成全社會共同保護生態環境的良好氛圍。

第二，明確企業治理生態環境的法律義務。生態環境法典第九條規定，“企業事業單位和其他生產經營者應當采取有效措施，防止、減少環境污染和生態破壞，節約集約利用資源，控制溫室氣體排放，履行綠色低碳發展義務，并對所造成的損害依法承擔責任”。這些規定既包括遵守法律法規和環境標準的法定義務，也包括鼓勵企業主動承擔的社會責任。依照生態環境法典規定，企業應當建立完善內部環境管理與應急處置制度、強化企業內部環境責任制和環境信息公開，推動企業從被動守法向主動治理轉變，提升企業環境治理的自覺性和專業化水平。

生態環境法典確立了生態保護補償機制，通過財政補償、市場化交易等方式，激勵地方和企業積極參與生態保護，促進利益協調，提升治理動力。此外，要求推動企業環境自治和開展全過程自我管理（如生態設計、清潔生產、廢棄物回收利用等），支持企業委托第三方環境服務機構進行污染治理，推動環境治理專業化、產業化，發揮行業協會的環境治理作用，形成政府監管與企業自治、第三方治理相結合的多元治理格局。

生態環境法典將綠色低碳發展作為獨立編章，以倡導性鼓勵性規范推動企業綠色轉型，促進污染防治與生態保護協同增效，實現經濟發展與環境保護雙贏，這一創新顯著提升了企業生態環境治理的整體效能和可持續發展能力。

完善責任追究體系，強化法律責任和司法保障

生態環境法典構建了完善的法律責任體系，強化對生態環境違法行為的處罰和追責，推動環境公益訴訟和司法保護，形成有力的法律震懾，保障治理措施的落實。

第一，明確規定了行政機關之間開展生態環境保護工作的銜接機制和責任追究機制。生態環境法典第三十三條規定：“行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關應當加強協同配合，建立健全案件移送、信息共享等機制，對污染環境、破壞生態等違法行為依法追究法律責任。”這一規定從法律層面將四類不同性質的國家機關在生態環境治理中的協同追責機制職責化、制度化；第一千零八十三條規定了不同主體在受理舉報、監督檢查或者在查處案件等工作中，發現違法線索或者案件屬于負有生態環境保護監督管理職責的部門、機構職責的，應當及時移送。

多主體協同機制不僅關注違法行為的事后追究，更強調生態環境風險的主動預防和治理。生態環境法典通過建立環評失職責任追究和行政層級監督機制，推動生態環境治理從事后救濟向主動治理轉變。

第二，建立生態環境糾紛多元解決機制。生態環境法典第一千零七十三條確立了“磋商前置、訴訟后置、檢察監督”的程序結構，為追究生態環境損害賠償責任建立行政司法銜接機制；第一千零七十七條構建了生態環境糾紛多元解決機制，規定污染環境、破壞生態等侵害他人合法權益的，可以由當事人協商解決，也可以向負有生態環境保護監督管理職責的部門、機構申請調解處理；調解不成的，可以向人民法院提起訴訟。當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。

第三，建立行政機關和司法機關之間生態環境案件的銜接辦理機制。生態環境法典不僅構建了民事責任、行政責任、刑事責任相銜接的綜合責任體系，而且在案件移送標準、厘清環境違法與環境犯罪的界限、建立執法司法協同機制、完善法律責任追究監督機制、推動環境公益訴訟與行政執法的銜接以及規范證據轉化和程序銜接等方面作出規定。這些規定構建了科學規范的生態環境案件銜接辦理機制，促進了執法與司法的有機結合，提升了生態環境治理的整體效能和法治保障水平。

生態環境法典通過系統構建多主體協同治理機制，為我國生態環境治理效能的提升提供了堅實的法治保障。未來，隨著生態環境法典的實施和配套制度的不斷完善，多主體協同治理機制將在美麗中國建設中發揮更加重要的作用。

作者系北京大學法學院教授